III OSK 6489/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 641/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w B. i nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z 31 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 641/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w B. (dalej jako: MRM) i nadania jej statutu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm ., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XXIV/360/20 Rady Miejskiej w B. z 27 stycznia 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w B. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej (MRM) w B. i nadania jej statutu jako sprzecznej z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz.1461, dalej: u.s.g.) w związku art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru zarzucił, że uchwała zawiera regulacje nakładające dodatkowe zadania na niektórych radnych Rady Miejskiej. Ponadto nie mieści się w pojęciu określenia trybu wyboru członków MRM oraz zasad jej działania uprawnienie do powołania dodatkowego podmiotu – koordynatora, a w tym przypadku zastępcy koordynatora, która to funkcja ma być powierzona radnemu, wybranemu w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a MRM (§ 2 pkt 7 Statutu) oraz powierzenia mu uprawnień do ingerowania w jej funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Oddalając skargę WSA podniósł, że uregulowanie określonych kwestii ustrojowych tzw. milczeniem ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno bowiem wynikać wprost z ustawy. Podano, że w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy statutu jednostek pomocniczych gminy, używając określenie w szczególności. Wprawdzie art. 5b ust. 3 u.s.g. ograniczył elementy niezbędne/obligatoryjne statutu do trybu wyboru jej członków i zasad działania, ale zdaniem WSA nie oznacza to, że zakres regulacji statutu nie może być szerszy, byleby nie był sprzeczny z u.s.g. i Konstytucją czy Europejską Kartą Samorządu Lokalnego i statutem rady gminy. Wskazano, że skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/GL 550/20), w którym kontroli sądowej została poddana uchwała w przedmiocie powołania MRM i nadania jej Statutu, którym wyeliminowano tylko § 13 Statutu. Podano, że kwestia uregulowania w uchwale koordynatora dla współpracy z radą była przedmiotem oceny Sądu w powołanym wyroku, zaś zaskarżona uchwała w przedmiotowej sprawie została podjęta w celu umożliwienia Radzie Miejskiej ustanowienia dwóch zastępców koordynatora do spraw współpracy z MRM i powierzenie tych funkcji wybranym przez RM radnym. Podkreślono, że uregulowanie dotyczące zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenia oraz wyznaczenia koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie MRM, lecz stanowi realizację ustawowego zadania gminy, wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g. W statucie MRM powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania tej rady z organami gminy, a w szczególności z radą gminy, gdyż celem jej działania winno być przygotowanie członków MRM do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym. Wskazano, że ustanowienia koordynatora, czy jego zastępcy i powierzenie tej funkcji radnemu nie narusza ani art. 5b ust. 3 u.s.g., ani art. 24 u.s.g., albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji. Skoro MRM jest instytucją samorządową, to radny ma prawa i obowiązek uczestniczenia w jej pracach, jako wybrany lub oddelegowany/desygnowany. Powołując się na zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przyjętej 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, regulującej status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych wskazano, że niezasadne jest stanowisko Wojewody, że w przypadku samorządów nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane jest dozwolone". Także art. 94 Konstytucji stanowi, że organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie Zastępcy Koordynatora MRM stanowi realizację i wsparcie idei samorządowej, podczas gdy powołanie Zastępcy Koordynatora MRM (radnego Rady Miasta) oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży; - art. 91 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta do instytucji samorządowej, którą jest MRM wynika wprost z art. 24 u.s.g. podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że radny Rady Miasta nie może być powołany jako Zastępca Koordynatora MRM; - art. 91 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i 3, art. 5 i art. 5b u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że MRM jest gminną jednostką pomocniczą podczas, gdy MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym i opiniodawczym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 550/20) w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 23 września 2019 r. w przedmiocie powołania MRM w B. i nadania jej statutu został zaskarżony przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ewentualne uwzględnienie tej skargi kasacyjnej i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały sprawi, że skarżona w niniejszym postępowaniu uchwała, jako akt jedynie nowelizujący i niemogący samodzielnie funkcjonować, utraci rację bytu. Podniesiono, że art. 5b u.s.g. ogranicza kompetencję uchwałodawczą rady gminy do spraw związanych z trybem wyboru członków rady młodzieżowej i zasadami jej działania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie swoboda działania w stanowieniu prawa lokalnego podlega ograniczeniom, co jednak nie oznacza naruszenia samodzielności tych jednostek. Zasady działania MRM powinny dotyczyć wyłącznie tej rady, a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gminy. Powołanie koordynatora MRM nie stanowi "realizowania i wsparcia idei samorządowej", o której mowa w art. 5b ust. 2 u.s.g. Jako argument przemawiający za niedopuszczalnością powołania dodatkowego podmiotu zewnętrznego, tj. radnego, który będzie sprawował funkcję opiekuna młodzieżowej rady powołano fakt, że możliwość taka została przewidziana dopiero w ustawie z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która została podpisana przez Prezydenta RP w dniu 1 czerwca 2021 r. i nadała nowe brzmienie art. 5b u.s.g., przewidując w ust. 12 możliwość posiadania przez młodzieżową radę gminy opiekuna. Natomiast obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały regulacje dotyczące tworzenia gminnej rady młodzieżowej nie przewidywały możliwości powołania przez organ stanowiący gminy opiekuna młodzieżowej rady miejskiej. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, konstrukcja wprowadzona ww. nowelizacją ustawy służy "realizowaniu i wsparciu idei samorządowej" przewidując, że opiekuna młodzieżowej rady wybiera się spośród kandydatów zaproponowanych przez nią samą, a nie jak to ma miejsce w uchwale Rady Miejskiej, narzuconego przez organ stanowiący gminy. Dodatkowo podkreślono, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że MRM może korzystać z pomocy innych podmiotów w sprawach jej dotyczących, lecz wyłącznie to, że zastępca koordynatora młodzieżowej rady nie może być powołany w statucie MRM wraz z prawem do ingerowania w jej działalność. Ponadto obowiązki i uprawnienia radnego rady gminy zostały enumeratywnie uregulowane w art. 24 ust. 1 u.s.g. Radny jako koordynator, ani też jego zastępca, nie jest członkiem MRM, a ponadto MRM jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, tworzonym fakultatywnie przez organ stanowiący gminy, a nie "instytucją samorządową". Wobec tego, Rada przepisem rangi podustawowej nie może radnym przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione. Na wstępie należy wskazać, że na dzień podejmowania zaskarżonej do WSA uchwały, art. 5b u.s.g. stanowił: 1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. 2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. 3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Dokując interpretacji przywołanych przepisów Sąd I instancji wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, z których wynika, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a w związku z tym brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zauważyć jednak należy, że poglądy te były wyrażane na tle spraw dotyczących statutu jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek pomocniczych. Art. 5 ust. 1 u.s.g. nie daje żadnych podstaw do uznania, że młodzieżowa rada gminy jest jednostką pomocniczą, gdyż zalicza się do nich sołectwa, dzielnice, osiedla, czy położone na terenie gminy miasto. Ponadto art. 35 u.s.g., stanowiący podstawę do nadania statutu takiej jednostce zawiera otwarty katalog zagadnień, który może być w statucie regulowany (art. 35 ust. 3 u.s.g.), podczas gdy art. 5b ust. 3 u.s.g. wyraźnie stanowi, że rada gminy nadaje młodzieżowej radzie gminy statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. W związku z tym w przypadku młodzieżowej rady gminy bardziej adekwatne wydają się poglądy wyrażane w sprawach dotyczących gminnej rady seniorów, zwłaszcza że art. 5c (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), zawierający regulację dotyczącą gminnej rady seniorów, był wzorowany na przepisie art. 5b u.s.g. Zarówno bowiem młodzieżowa rada gminy, jak i gminna rada seniorów mają charakter konsultacyjny; także w obydwu wypadkach rada gminy została upoważnienia do nadania radzie statutu określającego tryb wyboru jej członków i zasady działania. Należy zatem podnieść, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 349/16) wyrażone zostało stanowisko, że "konstrukcja art. 5c daje organowi jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy) prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust. 2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady działania (ust. 5). Stwierdzono, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym. Materia o utworzeniu rady seniorów powinna więc odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) w zakresie powołania nowego organu. Sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Przy czym należy zauważyć, że zasady, o których mowa w analizowanym przepisie to nie to samo co zakres działania". W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, że regulacje dotyczące powołania rady nie mogą dotyczyć takich kwestii jak wskazanie jej celu powołania, określenie jej obszaru oraz zadań albowiem nie mieszczą się w zakresie pojęcia "powołania Rady", a ponadto nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego do nadania statutu określającego tryb wyboru członków rady. Ponadto wskazano, że skoro przepis nie określa kompetencji rady, wskazując jedynie na jej konsultacyjny charakter, to określenie zadań czy celów działania rady zawęża obszar i zakres jej działania, przekraczając zakres upoważnienia ustawowego. Należy zatem wskazać, że wprawdzie słusznie kwestionuje Wojewoda zapisy dotyczące koordynatora MRM odnoszące się do jego uprawnień, ale kwestia ta była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 4450/21, w której skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej w B. z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania MRM i nadania jej statutu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do WSA była uchwała Rady Miejskiej w B. z 27 stycznia 2020 r. zmieniająca powyższą uchwałę, przy czym zakres zmian dotyczył wyłącznie kwestii powołania zastępców koordynatora. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, który skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu, że powierzenie Zastępcy Koordynatora uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie MRM stanowi wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej wśród młodzieży jest o tyle niezasadny, że przedmiotową uchwałą takich uprawnień nie nadano, a uprawnienia zastępcy koordynatora wynikają z uprawnień przyznanych koordynatorowi w wyżej wskazanej uchwale z 23 września 2019 r. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie zastępcy koordynatora MRM stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy upoważniony jest do określenia w statucie MRM wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, wskazać należy, że nie można wykluczyć możliwości powołania osoby lub osób wspomagających działanie rady, które mogą być określone jako koordynator, skoro rada gminy ma uprawnienie do określenia zasad działania młodzieżowej rady gminy. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności tej nie można wywodzić, że koordynator taki pełni określoną funkcję w rozumieniu sprawowania urzędu. Tylko bowiem w takim wypadku dopuszczalne byłoby powołanie nie tylko koordynatora, ale także jego zastępców. Koordynator ma zaś jedynie wspierać i doradzać MRM, a także współpracować z Radą Miejską. Skoro zaś usprawiedliwieniem dla podjętej uchwały miało być zapewnienie MRM pomocy na wypadek nieobecności wybranego koordynatora, to raczej należało wskazać możliwość wybrania więcej niż jednego koordynatora. Niezasadnie natomiast Wojewoda zarzuca naruszenie art. 24 ust. 1 u.s.g. Wprawdzie, jak wskazano wyżej gmina nie jest upoważniona do powołania radnego jako zastępcy koordynatora, ale nie odnosi się to do uprawnienia powołania więcej niż jednego koordynatora MRM. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W u.s.g. brak jest definicji pojęcia "instytucji samorządowej". Należy zatem przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych. Skoro zaś ustawodawca pozwala na tworzenie młodzieżowych rad gmin celem realizacji zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), to tak utworzona młodzieżowa rada stanowi instytucję samorządową w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.g. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie także okoliczność, że wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4450/21 uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 550/20) dotyczący uchwały Rady Miejskiej w B. z 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w B. i nadania jej statutu i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, co może mieć znaczenie przy ponownym orzekaniu przez WSA w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni zatem nie tylko przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także orzeczenie, jakie zapadnie we wskazanej sprawie i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec ustawowego zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych (art. 100 u.s.g.) na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).