II SA/Lu 706/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3200/OS/2023 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr MOPR.F1-DŚ.4011.5130.9.2023 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3200/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr MOPR.F1-DŚ.4011.5130.9.2023 o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 marca 2023 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] wpłynęło podanie J. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, zasiłku stałego oraz pomoc w zabezpieczeniu niezbędnych potrzeb życiowych w formie opłat za czynsz, media (światło i gaz). We wniosku wskazał, że czynsz wynosi 600 zł, ponadto załączył do wniosku rachunek za energię elektryczną z terminem płatności do 20 marca 2023 r. na kwotę 673,31 zł. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji uzyskał oświadczenie wnioskodawcy o stały miesięcznych wydatkach i dochodach oraz przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 6 kwietnia 2023 r. wydano decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnych dochodów, w marcu otrzymywał jedynie pomoc rzeczową od rodziny w formie żywności. Organ podniósł, że strona spełnia kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego, jednakże ten rodzaj świadczenia jest przyznawany na podstawie uznania administracyjnego i same spełnienie przesłanki dochodowej nie obliguje organu do przyznania świadczenia. Prezydent podkreślił, że przyznał skarżącemu zasiłek okresowy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Dodatkowo wskazał, że na najbliższej rodzinie skarżącego – jego dzieciach – ciąży obowiązek alimentacyjny regulowany przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem jeżeli skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej – niedostatku – a dzieci są mu w stanie pomóc finansowo to są zobowiązane do płacenia rodzicom alimentów. Organ wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny może być realizowany dobrowolnie lub na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazaną powyżej decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano przepisy ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej jako u.p.s.). Zdaniem Kolegium w sprawie prawidłowo odmówiono przyznania zasiłku celowego, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium podniosło, że obowiązkiem organów nie jest uwzględnianie każdego wniosku o pomoc nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a jedynie świadczenie wsparcia dla najbardziej potrzebujących. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący ma dorosłe dzieci, które są obowiązane wspierać ojca, a ponadto powinien on samodzielnie podjąć wysiłek wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, dlatego też zwrócił się o pomoc na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych jakimi są mieszkanie, energia elektryczna oraz gaz. Skarżący wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu jego dzieci nie mają możliwości świadczyć mu pomocy, gdyż ich sytuacja finansowa uległa zmianie. Dodatkowo wskazał, że przyznana pomoc w wysokości 388 zł w formie zasiłku okresowego jest niewystarczająca. Skarżący podkreślił, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu świadczenia, a zasiłek celowy chociaż jest świadczeniem fakultatywnym powinien w jego przypadku być przyznany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej w szczególności art. 39 ust. 1 u.p.s. odnoszący się do instytucji zasiłku celowego. Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek precyzyjnego wyjaśnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest szczególnie istotny w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, które umożliwia organom pewną swobodę, luz decyzyjny. W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzje nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla sprawy faktów, a odmawiając przyznania świadczenia w ramach uznania administracyjnego zbyt ogólnikowo uzasadniły wydane rozstrzygnięcie. Należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy; zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest, co już wskazywano, decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Nawet spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania. Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., I OSK 2429/14, CBOSA). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat za czynsz, energię elektryczną i gaz była okoliczność przyznania stronie zasiłku okresowego na powyższe cele w wysokości 388 zł oraz fakt, że skarżący ma dwie córki, które są zobowiązane do alimentacji. Z akt sprawy wynika, że J. S. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną i niepełnosprawną (lekki stopień niepełnosprawności). Skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągną żadnego dochodu, nie opłaca na bieżąco czynszu, a także rachunków za energię elektryczną i gaz. Przed złożeniem wniosku o świadczenia z pomocy społecznej wsparcia udzielały mu córki, jednakże zgodnie z twierdzeniem skarżącego ich sytuacja finansowa uniemożliwia kontynuowanie pomocy. W wywiadzie środowiskowym z dnia 6 kwietnia 2023 r. stwierdzono, że jedna z jego córek odmówiła świadczenia pomocy ojcu, druga nie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ nie dokonał jednak żadnych innych ustaleń w zakresie możliwości świadczenia pomoc przez córki skarżącego. Samo zamieszczone w formularzu wywiadu środowiskowego stwierdzenie jednej z córek, że nie będzie świadczyć pomocy ojcu, a także deklarowana omowa przeprowadzenia wywiadu przez drugą nie wyczerpuje możliwości organu w zakresie ustalenie realnej i rzeczywistej możliwości pomocy ze strony najbliższej rodziny skarżącego. Organ pomocy społecznej jest obowiązany w sposób efektywny świadczyć pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Oczywiście działanie organu nie może wyręczać, ani zastępować wysiłków osoby wnioskującej o pomoc w zakresie podejmowania przez nią własnej inicjatywy wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Dlatego też o ile organ może i powinien wskazywać skarżącemu drogi wyjścia z trudnej sytuacji oraz sugerować jakie ma podjąć starania w ramach posiadanych przez niego zasobów i możliwości, to jednak wskazywane opcje samodzielnego przezwyciężania trudności muszą mieć charakter realny. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń organu, co do możliwości zaspokojenia potrzeb skarżącego przez jego córki w ramach obowiązku alimentacyjnego wydana w sprawie decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego nie ma uzasadnionych podstaw. Organ I instancji, a za nim Kolegium stwierdziło jedynie, że na córkach ciąży obowiązek alimentacyjny, który może być wykonywany dobrowolnie lub na podstawie orzeczenia sądu. Jednakże potencjalna możliwość skorzystania z pomocy osób najbliższych nie przesądza o tym, że skarżącemu taka pomoc będzie świadczona. W sytuacji natomiast, gdy córki odmawiają pomocy pozostawienie skarżącego bez koniecznego wsparcia nie znajduje uzasadnienia. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, że jest on osobą bezrobotną, niepełnosprawną i nie posiadającą żadnego dochodu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są natomiast tak lakoniczne, że nie pozwalają na przyjęcie, że zaprezentowane w nich stanowisko jest prawidłowe, zgodne z ustawą o pomocy społecznej. Zasadne jest twierdzenie organów, że prawny obowiązek pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ciąży na osobach zobowiązanych do alimentacji. Celem pomocy społecznej wyrażonym między innymi w art. 2 i 3 u.p.s. jest wspieranie osób i rodzin w trudnych sytuacjach życiowych, których nie mogą pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości, do jakich należy również posiłkowanie się pomocą ze strony bliskich. Jednakże, aby uznać, że osoba znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej nie powinna uzyskać konkretnego świadczenia organy pomocy społecznej muszą ustalić, czy jej potrzeby mogą zostać zaspokojone w całości lub w części przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bez ustalenia wskazanych okoliczności nieuprawniony jest wniosek, że osoba może samodzielnie – z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości – przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. Mając powyższe na uwadze właściwe jest przyjęcie, że znajdujący się w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, gdyż organy pomocy społecznej w żadnej sposób nie zweryfikowały, czy córki skarżącego mają możliwość świadczenia bieżącej pomocy ojcu. Organy przy pomocy dostępnych środków dowodowych powinny ustalić w szczególności, czy córki skarżącego pracują, czy posiadają środki finansowe (majątek), który umożliwia świadczenie pomocy, a ewentualnie również w jakiej znajdują się sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Jeżeli nawet córki skarżącego odmawiają przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to istnieje możliwość dokonania tych ustaleń w ramach innych środków dowodowych – przesłuchania świadków, wystąpienia do organów ubezpieczeniowych w celu ustalenia statusu ubezpieczenia, wystąpienia do organów pośrednictwa pracy, czy są osobami bezrobotnymi. Na okoliczności związane z relacją miedzy ojcem, a jego córkami możliwe jest również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym. W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Organy naruszyły bowiem przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do postępowania wyjaśniającego w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.