II GSK 221/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1069/19 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 19 września 2019 r. nr PSIII.862.1.13.2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od stanowiska organu w sprawie zawarcia umowy w przedmiocie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I. A. M. (dalej jako skarżący) w dniu 12 sierpnia 2019 r. wniósł do Powiatowego Urzędu Pracy w Tarnowskich Górach - jak wyraźnie wskazał - "odwołanie od decyzji" Dyrektora PUP w Tarnowskich Górach z 23 lipca 2019 r. nr ZR-631-134/4/2019/JŁ o odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przyznania mu środków na podjęcie działalności gospodarczej. Odwołanie zostało zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i zawierało merytoryczne stanowisko względem zaskarżonej nim "decyzji". II. Po otrzymaniu odwołania, Wojewoda Śląski postanowieniem z 19 września 2019 r. nr PSIII.862.1.13.2019, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm. - dalej jako ustawa), starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7, jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej (...). Warunki przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej określa rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1380). Zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia, o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 9 ust. 1 pkt 14 zawiera zamknięty katalog decyzji wydawanych przez organ zatrudnienia z upoważnienia starosty w zakresie polityki rynku pracy. Zgodnie z powołanym przepisem, starosta wydaje w tym zakresie decyzje o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Zamknięty katalog decyzji starosty w zakresie polityki rynku pracy nie przewiduje zatem wydawania decyzji w sprawach przyznawania osobie bezrobotnej jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody pisemna informacja w sprawie negatywnego stanowiska Dyrektora PUP w Tarnowskich Górach odnośnie do możliwości przyznania skarżącemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. należy do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. III. Wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1069/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. Zdaniem WSA zasadniczy spór sprowadza się w sprawie do ustalenia czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny pisma organu I instancji, a w konsekwencji czy zgodnie z prawem ocenił odwołanie strony negujące jego zasadność. Regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Pismo organu I instancji informujące stronę o odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej zostało oparte na art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powołane wcześniej rozporządzenie wykonawcze Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 lipca 2017 r. jednoznacznie reguluje m.in. zasady i tryb uwzględniania wniosku o dofinansowanie. W § 7 pkt 4 określa, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia (...) w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Uregulowane w art. 9 ustawy zadania samorządu powiatu w ust. 1 pkt 14 zawierają zamknięty katalog decyzji wydawanych przez organ zatrudnienia z upoważnienia starosty w zakresie polityki rynku pracy. Z żadnego zatem przepisu nie wynika umocowanie organu I instancji do załatwiania sprawy spornego dofinansowania w trybie decyzji administracyjnej, z wszystkimi tego konsekwencjami. W doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). W kwestii spornego dofinansowania ustawodawca umocował starostę wyłącznie do powiadamia w formie pisemnej w postaci papierowej. Natomiast z konstytucyjnej zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP wynika kategoryczny zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej do wydawania aktów poza ustawowym upoważnieniem. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie rozprawy na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. WSA zauważył, że artykuł ten reguluje przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wskazywany przez pełnomocnika pkt 2 dotyczy sytuacji, gdy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy - skarżący takiego wniosku ani woli nie wyraził. Skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym WSA dokonał natomiast na podstawie punktu 3, zgodnie z którym ten tryb jest właściwy, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. M. zaskarżając go w całości i zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ▪ art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności postępowania organów administracji publicznej a w konsekwencji nie zakwalifikowanie "odwołania" skarżącego z dnia 12.08.2019 r. od pisma informujące go o nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej wniesionego za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Tarnowskich Górach do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako de facto skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji gdy organy administracyjne nie poinformowały skarżącego o tym, że akt z dnia 23.07.2019 r. podlega kontroli sądowoadministracyjnej oraz że w przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do WSA nie jest uzależniona od wyczerpania środków zaskarżenia co ewidentnie stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 i 9 KPA, które nakazują organom czuwać nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny jej udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, ▪ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 184 Konstytucji RP poprzez brak ich zastosowania i zaniechanie kontroli legalności działalności administracji publicznej a w konsekwencji pominięcie, że PUP w Tarnowskich Górach nie poinformował skarżącego, że pismo z dnia 23.07.2019 stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu skargą do WSA bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co tym samym prowadzi do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 KPA, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia prawa strony do rzetelnego postępowania administracyjnego, zgodnego z zasadami praworządności. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, odpowiadając skarżącemu na podniesiony zarzut nieważności postępowania przeprowadzonego przez WSA wskutek pozbawienia go możności obrony swych praw - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że twierdzenie to jest błędne, a strona mylnie ocenia okoliczności sprawy, mające świadczyć o nieważności. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji wystosował do pełnomocnika strony pismo z 4 czerwca 2020 r. (k. 33 i 34) informujące o złożonym przez organ wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (k. 32). Stanowiło to przy tym wykonanie ciążącego na Sądzie pierwszej instancji obowiązku ustawowego. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego poinformował Sąd (pismo z 2 lipca 2020 r. - k. 39) o braku zgody na uwzględnienie wniosku organu. Strona wniosła przy tym o przeprowadzenie rozprawy. WSA skierował jednak sprawę do postępowania uproszczonego, wyznaczając posiedzenie niejawne i wydając wyrok. Taki tryb procedowania miał pełne umocowanie w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jest to zupełnie odrębna podstawa niż wskazywana przez skarżącego (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). WSA mógł zatem rozpatrzeć skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, co wyjaśnił w końcowej części uzasadnienia wydanego wyroku. VI. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że strona próbuje powiązać wymienione w zarzutach przepisy p.p.s.a., p.u.s.a. i Konstytucji RP z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 k.p.a., ustanawiającymi zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, WSA zaniechał wnikliwej kontroli legalności postępowania organów, w efekcie czego mylnie nie zakwalifikował wniesionego "odwołania" od pisma informujące o nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie jako skargi. Organy nie poinformowały przy tym skarżącego o tym, że akt z 23 lipca 2019 r. podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co również nie zostało przez WSA wychwycone. Tak postawiony zarzut jest wadliwy już z tej tylko przyczyny, że brak w nim powołania i podważenia przepisu stanowiącego podstawę orzekania przez wojewodę i WSA, czyli art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skarga kasacyjna jest jednak niezasadna również dlatego, że w istocie wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, inaczej prezentując okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i pomijając akt administracyjny podlegający kontroli sądowej - postanowienie wydane przez wojewodę. Wyjaśnienia wymaga, że WSA na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten, jakkolwiek zakreśla bardzo elastyczne granice pierwszoinstancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, to jednak nie może stanowić upoważnienia i uzasadnienia do wykraczania przez Sąd pierwszej instancji poza przedmiot sprawy, a tego w istocie domaga się strona, zmieniając na etapie skargi kasacyjnej nie tylko prowadzoną dotychczas narrację ale także inaczej prezentując kluczowe fakty. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może zostać uznane za usprawiedliwione tylko wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny był one zostać dostrzeżone i uwzględnione przez WSA z urzędu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że WSA nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 727/21). Prawdziwe jest niewątpliwie stwierdzenie, że WSA dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami czy żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Nie można jednak abstrahować od tego, co było przedmiotem sprawy, zmieniać go, czy modyfikować. W niniejszym postępowaniu kontroli sądowoadministracyjnej podlegało postanowienie wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego. Niewątpliwe jest także i to, że strona od pisma z 23 lipca 2020 r. wywiodła odwołanie, kierując je do SKO. Problematyka traktowania wskazanego pisma Dyrektora PUP jako aktu z zakresu administracji publicznej, a odwołania jako skargi, pojawiła się dopiero na etapie skargi kasacyjnej, przy czym strona, konstruując zarzuty procesowe w istocie wskazuje, że WSA powinien był orzec tak, jakby postanowienia w ogóle nie było i rozpoznać odwołanie tak jak skargę. Tymczasem WSA prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, działając w jej granicach i kontrolując wskazane postanowienie, gdyż tego dotyczyła sprawa. Nie może budzić wątpliwości, że wobec jednoznacznie nadanej przez stronę pismu z 12 sierpnia 2019 r. formy odwołania, organ zobowiązany był orzec odnośnie jego dopuszczalności. Słusznie zatem uznał, a WSA zasadnie to zaaprobował, że odwołanie nie może otrzymać biegu bowiem jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (po prostu nie przysługuje). Kwestia czy i w jaki sposób można było podważyć akt Dyrektora PUP z 23 lipca 2019 r. pozostawała zatem poza granicami tej konkretnej sprawy. Jeżeli zaś strona uznawała, że może złożyć skargę wprost do WSA, to mając świadomość stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, mogła z takiej możliwości skorzystać. Nie może jednak w sposób uzasadniony twierdzić, wobec niepozostawiających jakichkolwiek złudzeń faktów, że jej rzeczywistą intencją było złożenie skargi zamiast odwołania, a WSA powinien był tak właśnie ten środek potraktować. Narusza to w sposób oczywisty granice sprawy. W związku z powyższym skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.