I SA/Ol 423/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 20 września 2023 r., nr 98/OR14/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie postanowieniem z 20 września 2023 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 28 marca 2023 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu (dalej jako: Kierownik BP, organ I instancji) w sprawie odmowy przyznania D. R. (dalej jako: strona, beneficjent, skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Z akt sprawy nadesłanych wraz ze skargą przez organ wynika, że decyzja Kierownika BP z 28 marca 2023 r. została doręczona beneficjentowi 13 kwietnia 2023 r. (elektroniczne Potwierdzenie Doręczenia Dokumentu: karta nr 9/1 akt organu). Strona wywiodła odwołanie od powyższej decyzji 11 lipca 2023 r. (k. 10/1-10/11). Odwołanie wpłynęło do Kierownika BP 13 lipca 2023 r. Dyrektor ARiMR postanowieniem z 20 września 2023 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, powołując art. 134 w związku z art. 129 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: k.p.a. W uzasadnieniu podał, że decyzja z 28 marca 2023 r. została wysłana do strony 29 marca 2023 r. poprzez Platformę Usług Elektronicznych (dalej PUE). Zgodnie z Potwierdzeniem Doręczenia Dokumentu generowanym w ramach PUE, skarżąca otrzymała 29 marca 2023 r. powiadomienie o dokumencie, natomiast 13 kwietnia 2023 r. nastąpiło doręczenie dokumentu. W okolicznościach niniejszej sprawy czternastodniowy termin na złożenie odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji, tj. od 14 kwietnia 2023 r., nie został dochowany i upłynął 27 kwietnia 2023 r. Organ dodał, że 9 maja 2022 r. strona wyraziła zgodę na prowadzenie drogą elektroniczną postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Mając powyższe na uwadze Dyrektor ARiMR uznał, że wniesienie przez beneficjenta odwołania w dniu 12 lipca 2023 r. (data stempla pocztowego), tj. po upływie czternastodniowego terminu liczonego od daty doręczenia, powoduje jego bezskuteczność, a termin na złożenie odwołania należy uznać za uchybiony. W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie strona zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i art. 6 k.p.a., art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39[1] k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 38 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 15 zzzzn2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz st. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 r., poz. 2095, ze zm., dalej jako: ustawa COVID) oraz art. 39 § 1, 2 i 3 k.p.a. Podniosła w ramach zarzutów brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie miało miejsca zaniedbanie ze strony skarżącej. Skarżąca nie otrzymywała powiadomień o wygenerowanych dla niej dokumentach, nie miała dostępu do systemu teleinformatycznego ARiMR z przyczyn leżących po stronie organu – system teleinformatyczny od początku 2023 r. nie działał bądź działał wadliwie. Jest to okoliczność powszechnie znana i potwierdzona w komunikatach ARiMR. Wobec tego nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w terminie wskazanym przez organ. Należało w tej sytuacji doręczyć decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków niedziałającego bądź wadliwie działającego systemu PUE. Przy składaniu wniosku nie poinformowano też skarżącej, że wszelka korespondencja będzie doręczana drogą elektroniczną. W ocenie beneficjenta organ ma obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co wynika wprost z art. 15 zzzzn2 ustawy COVID, przy czym stan zagrożenia epidemicznego został odwołany dopiero 1 lipca 2023 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR w całości i udzielenie stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodów: dysku flash usb z zawartością plików, potwierdzenia doręczenia dokumentu z 2 października 2023 r. i wiadomości sms z 2 października 2023 r. w celu potwierdzenia wadliwości działania PUE, niemożności otwarcia i odczytania pliku i wyświetlania dokumentów, niewysyłania powiadomień lub ich wysłania przez ARiMR o wygenerowanym dla skarżącej dokumencie na numer kontaktowy jej męża mimo, że skarżąca prowadzi niezależne gospodarstwo rolne. Ponadto skarżąca podała w skardze, że nie miała dostępu do aplikacji organu i świadomości, że skierowano do niej jakiekolwiek pisma. Dopiero 2 lipca 2023 r. udało jej się zalogować do sytemu teleinformatycznego ARiMR i zapoznała się z treścią korespondencji. W tej sytuacji złożyła odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Niezależnie od tego organ nie powiadomił jednak strony, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania, nie wziął nawet pod uwagę, że w związku z wadliwie działającą aplikacją skarżąca nie mogła odebrać kierowanej do niej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W kontrolowanej sprawie Dyrektor ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r. Uznał, że doręczenie tej decyzji nastąpiło 13 kwietnia 2023 r. Powoduje to, że skarżąca miała możliwość skutecznego wniesienia odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji Kierownika BP, a zatem do 27 kwietnia 2023 r. Natomiast skarżąca podnosi, że termin do wniesienia odwołania należy liczyć od 2 lipca 2023 r., kiedy udało jej się zalogować do systemu teleinformatycznego i powzięła informację o wydaniu decyzji. Dlatego odwołanie z 11 lipca 2023 r. wniosła z zachowaniem terminu. Podniosła, że ogólnie znane problemy z dostępem do Platformy Usług Elektronicznych ARiMR usprawiedliwiają taki sposób liczenia terminu. Przedstawiła obszerną argumentację w kierunku wykazania braku swojej winy w zaistniałej sytuacji i zastosowanie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. W związku z niezawinionymi przez siebie problemami z dostępem do PUE oczekiwała tradycyjnego sposobu doręczenia korespondencji przez Kierownika BP. Skarżąca ubiegała się w rozpoznawanej sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 r. Wobec tego zastosowanie mają przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm.). Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika zasada, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast z art. 129 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Sąd ma na uwadze, że w art. 39 k.p.a. ustanowiona została reguła, zgodnie z którą organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (w skrócie: u.d.e.), chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu (§ 1). Zasadą jest obowiązek organu administracji publicznej doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Jeżeli doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe lub gdy doręczenie nie mogło nastąpić na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu, wówczas organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez wybranego przez siebie doręczyciela (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 39). ARiMR udostępnia beneficjentom konta na Platformie Usług Elektronicznych. Strona wyraziła 9 maja 2022 r. zgodę na prowadzenie drogą elektroniczną postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. (k. 15/2 akt organu). Zgodnie z opisem na str. 2 i 3 zaskarżonego postanowienia, zgoda ta obejmowała doręczanie pism stronie za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji (PUE). Kierownik BP prawidłowo przesłał skarżącej decyzję z 28 marca 2023 r. w formie elektronicznej na konto w systemie teleinformatycznym ARiMR. Zgodnie z Potwierdzeniem Doręczenia Dokumentu generowanym w ramach PUE, skarżąca otrzymała 29 marca 2023 r. powiadomienie o decyzji. Należy więc uznać, że dokument doręczono 13 kwietnia 2023 r. Doręczenie decyzji Kierownika BP nastąpiło na zasadzie tzw. fikcji doręczenia wobec faktycznego nieodebrania decyzji przez stronę. W okolicznościach niniejszej sprawy czternastodniowy termin na złożenie odwołania od decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r., liczony od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji, tj. od 14 kwietnia 2023 r., nie został dochowany i upłynął z dniem 27 kwietnia 2023 r. Dopiero 11 lipca 2023 r. skarżąca sporządziła odwołanie od decyzji Kierownika BP, a następnie je wniosła za pośrednictwem organu I instancji. W tych okolicznościach Sąd uznał za zgodne z prawem stanowisko Dyrektora ARiMR, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z 28 marca 2023 r. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2023 r., I GSK 1966/19, z 17 listopada 2023 r., I GSK 113/20, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie mogły wpłynąć na powyższą ocenę Sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia: art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i art. 6 k.p.a., art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i k.p.a., oraz art. 39 § 1, 2 i 3 k.p.a., ani też argumentacja podniesiona w skardze. Rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Liczy się stan faktyczny w zakresie ustalenia przekroczenia terminu, które stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Wobec tego Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować sposób i termin doręczenia decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r. Brak jest też podstaw, aby, na potrzeby niniejszej sprawy, liczyć termin do wniesienia odwołania od 2 lipca 2023 r., kiedy skarżąca zalogowała się do systemu teleinformatycznego i miała dowiedzieć się o wydanej decyzji. Jak zauważył słusznie Dyrektor ARiMR, skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r. W ocenie Sądu dopiero wtedy strona ma możliwość skutecznego zgłaszania okoliczności wskazujących, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy i przedkładać stosowne dowody. Zarzuty strony nie zmieniają tego stanowiska. Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że nie zasługiwał na uwzględnienie sformułowany w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd w rozpoznawanej sprawie orzekał wyłącznie co do zgodności z prawem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro stwierdzenie uchybienia terminu faktycznie ma miejsce, to Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogą mieć znaczenie dla innej sprawy – przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r. Taki właśnie charakter mają dołączone do skargi dowody w kierunku wykazania wadliwości działania PUE i brak winy strony. Ponadto nie ma podstaw aby kwestionować brak zawiadomienia strony przez organ o uchybieniu terminu i wyznaczenia 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W tym zakresie chybiony okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39[1] k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 38 u.d.e. w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadamiania strony o uchybieniu terminu. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis ten nadal obowiązuje, ma jednak zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii. Powyższe jednoznacznie wynika z treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID, w którym ustawodawca po słowach: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę" zamieścił sformułowanie: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Zatem istotne dla zastosowania art. 15 zzzzzn2 jest, aby stwierdzenie uchybienia terminowi do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, odnosiło się do okresu kiedy obowiązywał stan epidemii. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że do uchybienia terminowi w zakresie złożenia odwołania od decyzji Kierownika BP z 28 marca 2023 r., doszło już po okresie obowiązywania stanu epidemii. Zatem przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID nie ma w sprawie zastosowania. Obowiązywanie od 16 maja 2022 r. do 1 lipca 2023 r. stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu COVID-19, na którą to okoliczność powołuje się skarżąca, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. Omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie do terminów uchybionych w czasie trwania epidemii. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem niezasadne. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.