I OSK 899/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 211/09 w sprawie ze skargi R. O. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. O. na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy poinformował R. O., że nie uzyskał pozytywnej opinii w sprawie jego wniosku z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącego pozostawienia go w lokalu nr [...] przy ulicy [...], po zrzeczeniu się praw do niego przez dotychczasowego najemcę. A. O. na powyższe pismo wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie. Zarzucił, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem żądanie w niej zwarte nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, ponieważ sprawa ma charakter cywilny. Ponadto podniósł, że skarga nie dotyczy uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na wynajem lokalu komunalnego. Sąd stwierdził w oparciu o przepisy określające właściwość sądów administracyjnych (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną P.p.s.a), że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a podlega odrzuceniu, gdyż nie dotyczy kwestii podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi A. O. jest wyżej opisane pismo Prezydenta m. st. Warszawy, które nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 P.p.s.a. Nie stanowi ono w szczególności aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a, nie jest też decyzją administracyjną. Jest pismem o charakterze informacyjnym i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, R. O. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości i wskazując na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz Urząd. Wojew. Mazow. z 2004 r., Nr [...] poz. [...] z późn. zm.) zobowiązując organ administracji w § 21 ust. 1 do rozpatrzenia wniosku zaopiniowanego przez Komisję Mieszkaniową i wydania rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, stwarza temu organowi podstawę prawną do opiniowania wniosku niezależnie od opinii Komisji Mieszkaniowej oraz do informowania strony o swojej opinii. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej - naruszenie przepisów o postępowaniu - skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. przez pominięcie kontroli sądowej "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" i uznanie, że pismo organu administracji z dnia [...] października 2008 r. ma jedynie charakter pisma informacyjnego, a nie rozstrzygnięcia o "odmowie regulacji tytułu prawnego do wyżej wspomnianego lokalu po zrzeczeniu się praw przez najemcę ". W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Przed właściwym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której stwierdzono, że "Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkalnego zasobu gminy, w tym lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego powinna zostać wydana na podstawie przepisu § 21 wskazanej w skardze kasacyjnej uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Z uchwał tych wynika, że organy m.st. Warszawy oraz dzielnic m.st. Warszawy powinny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych (§ 2). Z mieszkaniowego zasobu wynajmowane są lokale osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, a także osobom zamieszkującym w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi, a osiągającym dochód nieprzekraczający minimum dochodowego (§ 4). Określonych w przepisie § 4 uchwały warunków nie stosuje się między innymi do osób, które dokonały adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy pomieszczeń lub powierzchni niemieszkalnych na lokale mieszkalne, w tym także na pracownie służące do prowadzenia działalności twórczej w budynkach będących własnością miasta, na podstawie zgody właściciela i wymaganych pozwoleń budowlanych (§ 5). Z przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie to ma dwa etapy. W pierwszym etapie, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie pozytywnego stanowiska zarządu dzielnicy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że osoba ta nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. W niniejszej sprawie do wydania uchwały odmawiającej zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jeszcze nie doszło, postępowanie w sprawie najmu lokalu mieszkalnego jest dopiero na wstępnym jego etapie. Zaskarżone pismo nie jest rozstrzygnięciem wniosku skarżącego, a jedynie - jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji - pismem informującym skarżącego o toku czynności związanych z załatwianiem jego wniosku, dlatego też nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego . Podkreślić należy, że, jak wskazano w przytoczonej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwalifikacja uchwały zarządu o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia danej osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego jako innych, poza przepisami prawa miejscowego, aktów organów samorządu terytorialnego, pozwala na objęcie rozstrzygnięć w sprawach mieszkaniowych kognicją sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a więc nie ma tu zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.