I OSK 242/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 401/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 stycznia 2020 r. nr SPN.I.7515.36.2019 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 lipca 2020 r. II SA/Ke 401/20, oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 29 stycznia 2020 r. nr SPN.I.7515.36.2019, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP - poprzez nieuwzględnienie określonych w Konstytucji zasady słuszności oraz zasady sprawiedliwości społecznej, które to zasady nie pozwalają na przyjęcie różnych kryteriów własności przy wywłaszczaniu a innych przy żądaniu jej zwrotu, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; b) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwy jest jedynie zwrot prawa własności nieruchomości, zaś sytuacja, w której wywłaszczono nieruchomość w stosunku do osoby nią długotrwale władającej, nie mogącej się jednak wykazać prawem własności – dyskwalifikuje tę osobę i spadkobierców po niej do ubiegania się o zwrot tejże nieruchomości lub o stosowne odszkodowanie związane z jej wywłaszczeniem, zwłaszcza w sytuacji, w której wywłaszczenie nastąpiło w krótkim okresie przed wejściem w życie ustawy uwłaszczeniowej, na podstawie której osoba w stosunku do której nieruchomość wywłaszczono, niewątpliwie skutecznie nabyłaby prawo własności tejże nieruchomości, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; c) art. 137 u.g.n. przez jego niezastosowanie oraz brak uwzględnienia, że co najmniej istotna część nieruchomości wywłaszczonej nie została wykorzystana na cele związane z wywłaszczeniem, w sytuacji, w której znacząca część przeszło półhektarowej wywłaszczonej działki [...] stanowi nadal nieużytek, nie są na niej posadowione żadne instalacje ani nie zostały wybudowane żadne budynki, których przeznaczenie pozostawałoby w relacji z celem dla którego działka miała być przeznaczona zgodnie z treścią prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania: a) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w tym prowadzenie postępowania w taki sposób, że: - strona nie została powiadomiona o terminie oględzin wskutek czego nie wzięła w nich udziału (ani nawet nie była świadoma podjęcia takowej czynności przez organ)’ - akta postępowania nie były prowadzone w sposób właściwy ani nawet ich nie ponumerowano, - organ władzy państwowej wyznaczał sobie znacząco przedłużone terminy przy jednocześnie nieuprawnionym dążeniu do skracania terminów, w którym głos mogła zabrać strona, wskutek czego S. S. ani jego pełnomocnik nie byli w stanie w zakreślonym terminie ani zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie ani też tym bardziej zgłosić jakichkolwiek wniosków dowodowych lub innych, - nie uwzględniono wniosku strony o powołanie biegłego, - nie przedstawiono stronie jakiegokolwiek dowodu, że kwota odszkodowania za wywłaszczenie miała zostać J. S. wypłacona, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; b) art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez informowania strony o jej prawach i obowiązkach, w szczególności wskutek dopuszczenia się uchybień jak w punkcie powyżej, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; c) art 10 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronie postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, w sytuacji w której wyznaczono termin zaledwie 3- dniowy do zapoznania się z materiałem przed organem I instancji, zaś tak krótki termin pozostaje w całkowitym oderwaniu od opóźnień jakich dopuścił się organ I instancji oraz w kontraście do wyznaczanych samodzielnie przez organ terminów dla siebie, a nadto w sytuacji, w której pełnomocnik odebrał przedmiotowe pismo o zakreślonym terminie w piątek wieczorem, a termin ten upłynął w ten sposób, że wyniósł w praktyce zaledwie dzień roboczy (w którym pełnomocnik miał już zaplanowane czynności wyjazdowe), co pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadami postępowania administracyjnego, zasadami dla których regulacje tego prawa zostały ustanowione, ale także ze zdrowym rozsądkiem oraz zasadami kierowania się logiką i pomocniczością, których należałoby oczekiwać od pracowników instytucji publicznej, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; d) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego celem sporządzenia mapy porównawczej granic nieruchomości wywłaszczonej oraz granic współczesnych, jak również wypowiedzenia się co do tego, jakie działki stanowią współcześnie całość lub część niegdysiejszej działki 66/2, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; e) art. 79 § 1 k.p.a., poprzez nie dokonanie zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wywłaszczonej niegdyś nieruchomości ani w terminie 7-dniowym określonym w kodeksie ani też w jakimkolwiek innym, dłuższym lub krótszym terminie, wskutek czego strona postępowania nigdy nie została powiadomiona o terminie tych oględzin, pracownicy starostwa powiatowego dokonali ich wyłącznie we własnym gronie i bez możliwości udziału czy zgłoszenia najdrobniejszych uwag przez stronę lub jej pełnomocnika, co nie tylko dobitnie świadczy o naruszeniu przepisów prawa, lecz także o postawie arogancji władzy urzędników starostwa wobec społeczności petentów tego urzędu, lekceważeniu stron postępowania, ich interesów i praw, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie oraz - w wypadku uznania, że zwrot nieruchomości w naturze nie jest możliwy - stwierdzenie uprawnienia skarżącego S. S. do odszkodowania, którego wartość zostałaby ustalona w odrębnym postępowaniu, - rozpoznanie sprawy na rozprawie, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W tej sprawie niezbędne będzie jednak przedstawienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest legitymacja skarżącego kasacyjnie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tego dotyczą zarzuty ujęte w pkt 1. a i b skargi kasacyjnej) i od tego zagadnienia należy rozpocząć rozważania w tej sprawie. Wedle niekwestionowanych ustaleń organów i Sądu I instancji, aktem notarialnym z 10 lutego 1965 r. Rep. A nr 237/65, sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), J. S. (spadkodawczyni skarżącego kasacyjnie co do 15/32) przeniosła na rzecz Skarbu Państwa posiadanie nieruchomości położonej w Końskich w rejonie ulic W. i W.. Z treści aktu wynikało, że w dacie wywłaszczenia dla nieruchomości nie była założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów, a J. S. przedłożyła do aktu jedynie zaświadczenie wydane przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z 26 stycznia 1965 r. stwierdzające, że jest samoistnym posiadaczem nieruchomości. Sąd I instancji przyjął, że skarżący nie negował, że J. Sł.była samoistnym posiadaczem, ale jak wynika ze skargi uważał, że okoliczność ta nie powinna mieć decydującego znaczenia, skoro doszło do rzeczywistego przejęcia nieruchomości. Powołał się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. I OSK 781/06, w którym przyjęto, że jeżeli na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doszło do przeniesienia samoistnego posiadania nieruchomości, a zatem określonego prawa rzeczowego, to w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 136 i art. 137 u.g.n., gdyż zwrot następuje tego, co organ nabył na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. Sąd I instancji nie podzielił tego poglądu i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stanowisko to uważa za poprawne. Ze zdania pierwszego art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści tego przepisu wynika zatem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje jedynie właścicielowi lub jego spadkobiercy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnego powodu, aby od wykładni gramatycznej przepisu odstąpić. W szczególności nie uprawnia do tego aksjologia konstytucyjna, ani argumenty przedstawione w wyroku NSA z 18 kwietnia 2007 r. I OSK 781/06, do którego odwołuje się skarga kasacyjna. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że "konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). (...) Art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji. (...) Z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki ustawodawcy zwykłego" (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r. P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Dlatego też publicznoprawne roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. należy traktować jako niezbędny instrument zapewniający gwarancje ochronne dla prawa własności, w ujęciu art. 21 Konstytucji, przedstawionym wyżej (por. wyrok NSA z 12.02.2020 r. I OSK 1732/18). Skoro zatem ustawowe roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. ma umocowanie w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności, to nie można w świetle konstytucyjnej aksjologii twierdzić, że takie same gwarancje wynikają z faktu samoistnego posiadania nieruchomości. Tym bardziej, że wbrew tezie zawartej w wyroku NSA z 18 kwietnia 2007 r. I OSK 781/06, posiadanie nie jest prawem rzeczowym, ale stanem faktycznym, "z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, takich jak: nabycie prawa przez upływ czasu (zasiedzenie), nabycie roszczenia o przeniesienie własności zajętego pod budowę gruntu, nabycie roszczeń z tytułu posiadania rzeczy i inne, który to pogląd jest powszechnie przyjmowany w doktrynie (por. Jacek Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. Teza 1 do art. 336 kc. Opublikowano: WK 2016)", na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie odwołuje się przy tym w ogóle do art. 21 Konstytucji, a jedynie do zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji. "Sprawiedliwość społeczna wiąże się z zasadą równości, jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że jeżeli podstawę kontroli stanowi zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie jest celowe sięganie do zasady sprawiedliwości społecznej jako odrębnej podstawy kontroli przy badaniu zarzutów dotyczących nieusprawiedliwionych różnicowań podmiotów prawa (zob. TK – K 7/00, K 51/05). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje bowiem, że zasada sprawiedliwości społecznej ma bardziej ogólny charakter niż zasada równości (zob. TK – K 34/02)" (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2). Natomiast na gruncie zasady równości nie można mówić o relewantności posiadania samoistnego i prawa własności, a brak tożsamości cech istotnych porównywanych praw z zasady wyklucza naruszenie zasady równości, a tym samym zasady sprawiedliwości społecznej (to odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji). Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono też, z czym należy się zgodzić, że "Instytucja zwrotu nieruchomości polega bowiem na restytucji prawa do nieruchomości, trudno zatem wyobrazić sobie aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć np. charakter samoistny" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2014 r. I SA/Wa 312/14). Przywołany tu wyrok WSA został wprawdzie uchylony wyrokiem NSA z 12.07.2016 r. I OSK 2360/14, ale nie z powodu wypowiedzianego wyżej poglądu, lecz ze względu na błąd w ustaleniach faktycznych. Wcześniej natomiast NSA wyrażał stanowisko, że "O zwrot wywłaszczonej nieruchomości ubiegać się może tylko jej właściciel - lub jego spadkobierca (a nie posiadacz)" (wyrok NSA w Warszawie z 12.04.2001 r. I SA 1789/99, LEX nr 54437). Nie jest natomiast możliwy zwrot prawa własności, skoro przedmiotem wywłaszczenia było samoistne posiadanie nieruchomości. Skarżący kasacyjnie ma chyba tego świadomość pisząc we wnioskach skargi kasacyjnej, że na wypadek, gdyby zwrot nieruchomości w naturze nie był możliwy, domaga się stwierdzenia uprawnienia skarżącego do odszkodowania. Nie wskazuje natomiast podstawy prawnej takiego żądania na gruncie postępowania zwrotowego. W tej sytuacji nawet ewentualne naruszenia zasad postępowania administracyjnego (jak choćby zbyt krótki termin na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie wniosków dowodowych, czy brak opinii biegłego, co do aktualnych granic przejętej nieruchomości) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro bezsporne było, że skarżący kasacyjnie nie jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, a jedynie posiadacza, a przedmiotem nabycia przez Skarb Państwa było jedynie posiadanie samoistne nieruchomości, co nie mogło prowadzić do powstania po stronie skarżącego kasacyjnie publicznoprawnego roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.