II SA/Kr 1095/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r., znak: SKO.Dr./4122/10/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 16/P/PK/UK4/AS/22/ZDMK działając na podstawie m.in. art. 37d ust. 1, ust. 4, ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), art. 104 i art. 107 k.p.a. i uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: uchwała krajobrazowa), nałożył na K. Sp. z o.o. w K. karę pieniężną w wysokości 11.971,80 zł za umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 16 sierpnia 2022 r. do dnia 8 października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr. [...] j. ewid. P. o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 10,97 m2 niezgodnego z uchwałą krajobrazową. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy wskazując, że podczas kontroli ul. [...] w K. w dniu 16 sierpnia 2022 r. inspektorzy stwierdzili umieszczenie słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,18 m, wysokość 2,96 m (o całkowitej powierzchni ekspozycji reklamy: 10,97 m2). Słup posiadał zwieńczenie w formie kopuły o podstawie sześciokąta bez iglicy zakończonej kulą. Wobec powyższego tego samego dnia organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia K. Sp. z o.o. kary pieniężnej za umieszczenie słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej, o czym zawiadomił tę spółkę pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło 19 sierpnia 2022 r.). Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 24 sierpnia 2022 r. inspektorzy stwierdzili zmianę przedmiotowego słupa, polegającą na usunięciu zwieńczenia w formie kopuły o podstawie sześciokąta, co jednak nadal czyniło nośnik reklamowy niezgodny z § 13 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej - jako nieposiadający zwieńczenia. Inspektorzy przeprowadzili 31 sierpnia 2022 r. ponowną kontrolę w obecności przedstawiciela spółki. Kontrola ta wykazała - co stwierdzono w protokole kontroli - że sporny słup plakatowo-reklamowy był podzielony na podstawę i część ekspozycyjną niezakończoną zwieńczeniem. Stwierdzono, że słup znajduje się poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO, w strefie I według ustawy krajobrazowej. Strona zawnioskowała o wpisanie do protokołu informacji, że zwieńczenie słupa jest zgodne z § 13 pkt 3 lit. b uchwały krajobrazowej, gdyż ma formę walca, jednak jest przysłonięte plakatami oraz że uchwała krajobrazowa nie wskazuje informacji, aby zwieńczenie w formie walca musiało występować przed lico powierzchni słupa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w rozdziale II uchwały krajobrazowej ustalono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W dniu 16 sierpnia 2022 r. (podczas pierwszej kontroli) słup plakatowo-reklamowy posiadał zwieńczenie w formie kopuły o podstawie sześciokąta bez iglicy zakończonej kulą, co było niezgodne z § 13 pkt 3 lit. b wskazanej uchwały, zgodnie z którym poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO, dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego posiadającego zwieńczenie w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Opisana niezgodność urządzenia reklamowego z uchwałą krajobrazową stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami uchwały krajobrazowej słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" stanowi urządzenie w kształcie walca, służące do ekspozycji reklam (...), składającym się z: podstawy, części służącej ekspozycji reklamy oraz zwieńczenia określonego w § 13 pkt 3. Powyższy podział według organu wskazuje, że zwieńczenie jest oddzielnym elementem budowy słupa plakatowo-reklamowego i powinno odznaczać się od części służącej ekspozycji reklamy. W związku z powyższym usunięcie zwieńczenia w formie kopuły o podstawie sześciokąta stwierdzone podczas kontroli w dniu 24 sierpnia 2022 r. nie spowodowało dostosowania nośnika reklamowego do stanu zgodnego z uchwałą krajobrazową. W odniesieniu do argumentu strony zawartego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r. dotyczącego braku informacji w uchwale, że zwieńczenie winno wystawać przed lico słupa, organ stwierdził, że uchwała stanowi o wyglądzie zwieńczenia poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO, określając jego szerokość oraz wysokość. Od tej decyzji odwołanie wniosła spółka K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO.Dr./4122/10/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożyło na K. Spółka z.o.o. karę pieniężną w wysokości 11306,70 zł za umieszczenie od dnia 19 sierpnia 2022 r. do dnia 8 października 2022 r. urządzenia reklamowego przy ulicy [...] (działka nr [...], obr[...] j. ewid. P. ) o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 10,97 m2 niezgodnego z uchwałą krajobrazową; w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do § 4 pkt 1 ppkt 18 uchwały krajobrazowej, ilekroć w uchwale mowa o słupie plakatowo-reklamowym ("okrąglaku") - należy przez to rozumieć urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam: bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. § 13 pkt 3 lit. b doprecyzowuje, że słup ten ma posiadać zwieńczenie - dla obszaru którego dotyczy niniejsze postępowanie - w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Z powyższego Kolegium wywiodło, że tylko element słupa bez zwieńczenia służy do umieszczania reklam, a w konsekwencji na zwieńczeniu słupa reklamowego, jako na oddzielnym, odznaczającym się elemencie budowy słupa, nie można umieszczać reklamy. Biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną zgromadzoną w sprawie SKO przyjęło, że słup reklamowy nie posiadał od dnia 30 sierpnia 2022 r. żadnego zwieńczenia/zakończenia zgodnie z wymogami uchwały krajobrazowej. Cała powierzchnia słupa była natomiast zajęta reklamą. Co więcej, odwołujący się sam wskazał w złożonym odwołaniu, że z zestawienia przepisów uchwały reklamowej wynika, że "okrąglak" musi posiadać zwieńczenie, przy czym zwieńczenie to w przypadkach określonych w lit. b może, ale nie musi być wyraźnie wyodrębnione przed lico powierzchni słupa. Średnica słupa jako walca musi wynosić do 1,4 m (§ 9 pkt 1 ppkt 5), a zwieńczenie musi mieć formę walca do 1 ,6 m (§ 13 pkt 3 lit. b) - użycie w obu przypadkach sformułowania "do" wskazuje na wielkości maksymalne. Zatem w konsekwencji może istnieć przypadek, że zarówno średnica słupa jak i jego zwieńczenie będzie mieć średnicę 1,4m. W takim przypadku, zwieńczenie będzie wyodrębnione od powierzchni reklamowej, przy czym nie będzie wystawało przed lico. W tej sytuacji SKO zwróciło uwagę, że strona nie kwestionuje, że zwieńczenie powinno być wyodrębnione od powierzchni reklamowej. Tymczasem po usunięciu zwieńczenia w postaci kopuły na podstawie sześciokąta taka sytuacja nie wystąpiła - brak było bowiem zwieńczenia wyodrębnionego od powierzchni reklamowej. Dalej, Kolegium uznało za bezsporne zarówno to, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie słupa będącego przedmiotem postępowania, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania, a także powierzchnia reklamy. Kolegium uznało jednak za wadliwy sposób obliczenia przez organ I instancji wysokości kary pieniężnej nałożonej w sprawie. Mianowicie, za datę wszczęcia postępowania organ I instancji uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem sądowym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co do zasady - nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, natomiast przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę. Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Kolegium za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego uznało zatem dzień doręczenia spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 19 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym kara za umieszczenie słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" przy ul. [...] w K. powinna być liczona od dnia 19 sierpnia 2022 r. do 8 października 2022 r. Kolejno, Kolegium miało na uwadze, że w trakcie postępowania organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że naruszenie prawa przez odwołującego nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W opinii Kolegium naruszenie prawa miało w sprawie większą wagę, bowiem dopuścił się go podmiot profesjonalny - przedsiębiorca zajmujący się reklamą, od którego zatem można oczekiwać świadomości dokonanego naruszenia prawa i wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby do niego nie dochodziło. Ponadto, zdaniem SKO, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, Kolegium uznało za ważny interes publiczny. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także w ocenie organu odwoławczego to, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 16 sierpnia 2022 r. do 8 października 2022 r. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że z urzędu wiadomo mu jest, że takich naruszeń było kilka. Na koniec organ zauważył, że od uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r uchwały krajobrazowej spółka miała 28 miesięcy na dostosowanie nośnika reklamowego do zasad ustalonych w uchwale. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. Sp. z o.o. w K. zarzucając jej naruszenie: - uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" w zakresie § 4 ust. 1 pkt 18, § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 13 pkt 3 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zwieńczenie "okrąglaka" musi być wyraźnie wyodrębnione oraz wystawać przed lico powierzchni reklamowej słupa reklamowego oraz że na zwieńczeniu tym nie mogą być umieszczane reklamy; - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dla skarżącej niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem decyzji dla spółki korzystnej (umorzenie postępowania); b) art. 6, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania oraz działania organów administracji publicznej na podstawie prawa - w ten sposób, że organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, a ograniczył się jedynie w swoim uzasadnieniu do przywołania podstaw prawnych, z jednoczesnym zastosowaniem rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze restrykcyjnym; c) art. 189d oraz art. 189f k.p.a. poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka przedstawiła również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku BIP Miasta Krakowa – "Informacja na temat działań Zespołu zadaniowego ds. zmian w uchwale krajobrazowej", celem wykazania treści tego dokumentu, a także kierunków i działań przyjętych przez władze Miasta Krakowa w zakresie nowelizacji uchwały krajobrazowej w celu usunięcia znajdujących się w niej wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Stosownie do art.2 pkt 16 c) ustawy przez "urządzenie reklamowe" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl art. 37 a ust.1 ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust.4). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust.4). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust.5). Po wykonaniu obowiązku organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Stosownie do art. 37d ust. 8 u.p.z.p., wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Z kolei, zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. W sprawach nieuregulowanych, dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 37d, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art.37 e). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kara w przedmiotowej sprawie wymierzona została za niezgodne z § 13 pkt 3 lit. b uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2023 r., poz. 1984). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z § 2 tego aktu uchwała obejmuje ustalenia zawarte w treści uchwały. Z kolei część graficzna uchwały obejmuje: 1) rysunek w skali 1:75000 - obrazujący podział Miasta na Strefy, o których mowa w § 5 ust. 1 - stanowi załącznik nr 1 do uchwały, 2) rysunek w skali 1:4000 - obrazujący lokalizacje słupów plakatowo-reklamowych w Podobszarze 1 III Strefy, o których mowa w § 13 pkt 1 - stanowi załącznik nr 2 do uchwały oraz 3) wzornik słupa plakatowo-reklamowego, o którym mowa w § 13 pkt 3 lit. a - załącznik nr 3 do uchwały. W myśl § 4 ust.1 pkt 14) uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni ekspozycji - należy przez to rozumieć część tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, służącą bezpośrednio zamieszczaniu reklamy, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych. Z kolei pod pojęciem "słupa plakatowo-reklamowego" ("okrąglak") rozumie się urządzenie w kształcie walca, służące do umieszczania reklam: bezpośrednio na nim lub w umieszczonej na nim gablocie lub elektronicznej powierzchni reklamowej. W § 5 uchwały stwierdzono, że w obszarze Miasta wydziela się I Strefę, obejmującą obszar położony pomiędzy granicą administracyjną Miasta Krakowa z wyłączeniem obszarów wyznaczonych w ramach II Strefy i III Strefy. W dalszej części tego przepisu w sposób opisowy określono zasięg II Strefy i III Strefy. W rozdziale II uchwały reklamowej zatytułowanym "Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" zamieszczony został § 9, w którym ustalono gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta. W przepisie tym wyszczególniono formy dopuszczalnych tablic i urządzeń reklamowych, w tym w pkt 5) - słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") wykonany z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3, z tym że w Podobszarze 1 III Strefy wysokość okrąglaka do 3,95 m. Zgodnie z § 13 uchwały dopuszcza się sytuowanie słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglak"): 1) w Podobszarze 1 III Strefy - zgodnie z miejscami lokalizacji, wskazanymi na załączniku nr 2, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2; 2) na całym obszarze miasta, z wyłączeniem Podobszaru 1 III Strefy, w odległości nie mniejszej niż: a) 15 m od innego słupa plakatowo-reklamowego; b) 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej. 3) posiadającego zwieńczenie: a) w obszarze objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO oraz w strefie buforowej tego obszaru, wskazanym na załączniku graficznym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 – w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą; u podstawy kopuła zakończona jest poziomym ozdobnym gzymsem wysuniętym przed lico powierzchni słupa – zgodnie z załącznikiem nr 3, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3; b) dla pozostałego obszaru miasta – w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Z powyższego wynika zatem, że słup reklamowy typu "okrąglak" w rozumieniu krakowskiej uchwały krajobrazowej to urządzenie reklamowe wykonane z drewna, metalu, tworzywa sztucznego lub szkła w kształcie walca, o wymiarach: wysokość do 4,2 m, średnica walca do 1,4 m, ze zwieńczeniem określonym w § 13 pkt 3. Kształt wymaganego zwieńczenia uzależniony jest od tego, w jakim rejonie miasta urządzenie to jest lokalizowane. Zwieńczenie w postaci kopuły o podstawie sześciokąta przewidziano dla urządzeń zlokalizowanych w historycznym centrum Krakowa (objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO). Dla pozostałego obszaru miasta słup reklamowy "okrąglak" winien natomiast posiadać zwieńczenie w formie walca o średnicy do 1,6 m i wysokości 0,5 m. Jak wynika z § 25 uchwały zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (1 lipca 2020 r.). Poza sporem było, że przedmiotowy słup zlokalizowany przy ulicy [...] (działka nr [...], obr[...] j. ewid. P. znajduje się poza obszarem objętym wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO i usytuowany jest w I Strefie określonej w uchwale reklamowej. Jak ustalono w dniu 16 sierpnia 2022 r. słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o wymiarach: średnica 1,18 m, wysokość 2,96 m, posiadał zwieńczenie w formie kopuły o podstawie sześciokąta bez iglicy zakończonej kulą (zdjęcie k.7 akt administracyjnych). Jego kształt był zatem w sposób oczywiście sprzeczny z kształtem dopuszczonym w uchwale krajobrazowej w strefie I - jako zwieńczony kopułą a nie walcem. Stwierdzony w dniu 24 sierpnia 2022 r. kształt "okrąglaka" (usunięto jedynie zwieńczenia w formie kopuły, powyżej podstawy słup na całej wysokości oklejony był reklamami - k.11 a.a.). Nadal nie odpowiadał wymogom określonym w § 13 pkt 3 lit. b uchwały reklamowej - w ogóle nie posiadał zwieńczenia. Stan zastany w dniu 31 sierpnia 2022 r. również nie odpowiadał treści § 13 pkt 3 lit. b uchwały (słup nie posiada zwieńczenia). Rację przyznać należy organom, że z przepisów uchwały reklamowej wynika, że jedynie część urządzenia reklamowego stanowi powierzchnię służącą bezpośrednio zamieszczaniu reklamy (§ 4 ust.1 pkt 14). Wyszczególniona część słupa reklamowego w postaci zwieńczenia, jest odrębna od części stanowiącej powierzchnię ekspozycyjną oraz części będącej podstawą. W załączniku nr 3 do uchwały wyraźnie te trzy części słupa plakatowo-reklamowego zostały wyodrębnione. Wbrew zarzutom skargi także po zdjęciu kopuły przedmiotowy obiekt nie odpowiadał wymogom uchwały reklamowej. Brak mu było bowiem zwieńczenia w postaci walca o określonej średnicy i wysokości. Gdyby na całej swej wysokości "okrąglak" mógłby stanowić powierzchnię ekspozycyjną, to nie zachodziłaby potrzeba definiowania tej powierzchni, jak i określania rodzajów zwieńczenia. Decyzja organu odwoławczego, reformująca decyzję organu I instancji w zakresie przyjętej liczby dni do wyliczenia kary pieniężnej jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przepisie art. 61 § 3 i 3a k.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jeśli zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to - stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach - należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie k.p.a (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2023 r. II SA/Kr 346/23). Tak więc słusznie za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego Kolegium uznało dzień doręczenia spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 19 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym kara za umieszczenie słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" przy ul. [...] w K. prawidłowo została policzona od dnia 19 sierpnia 2022 r. do 8 dnia października 2022 r. Niezasadny jest zarzut skargi, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dla skarżącej niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem decyzji dla spółki korzystnej (umorzenie postępowania). Stosownie do tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a dokumentacja fotograficzna sprawy w sposób jednoznaczny wskazuje na niezgodność wyglądu przedmiotowego słupa ogłoszeniowego z wymogami ustawy reklamowej. Cel powyższej regulacji dobrze oddaje treść uzasadnienia wyroku z 7.12.2021 r., II GSK 2194/21, LEX nr 3340142, w którym NSA stwierdził, że celem tym jest "przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organy wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem przepisu art. 81a § 1 k.p.a. nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego". Sąd nie podzielił także zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 6, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania oraz działania organów administracji publicznej na podstawie prawa - w ten sposób, że organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, a ograniczył się jedynie w swoim uzasadnieniu do przywołania podstaw prawnych, z jednoczesnym zastosowaniem rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze restrykcyjnym. Zdaniem Sądu organ w wystarczający sposób uargumentował swoje stanowisko. Niezasadnym okazał się również zarzut art. 189d oraz art. 189f k.p.a. poprzez brak weryfikacji w sposób rzetelny i przekonujący okoliczności pod kątem spełnienia przesłanek co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej oraz umorzenia postępowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że naruszenie prawa przez stronę skarżącą nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W opinii Kolegium naruszenie prawa miało w sprawie większą wagę, bowiem dopuścił się go podmiot profesjonalny - przedsiębiorca zajmujący się reklamą, od którego zatem można oczekiwać świadomości dokonanego naruszenia prawa i wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby do niego nie dochodziło. Ponadto, zdaniem SKO, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, Kolegium uznało za ważny interes publiczny. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także w ocenie organu odwoławczego to, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 16 sierpnia 2022 r. do 8 października 2022 r. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że z urzędu wiadomo mu jest, że takich naruszeń było kilka.Organ wskazał także, że od uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa w dniu 26 lutego 2020 r uchwały krajobrazowej spółka miała 28 miesięcy na dostosowanie nośnika reklamowego do zasad ustalonych w uchwale. Argumentację tę Sąd podziela. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.