I OSK 2325/22

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 454/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 454/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 27 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania K. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. W.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym zarzutem, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może co prawda prowadzić do takiego wniosku, tym niemniej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty, ale tylko w sytuacji, gdy uprawniony - przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń - nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. Powyższy zarzut - w realiach rozpoznawanej sprawy – okazał się jednak całkowicie chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy właśnie z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Co więcej, dokonały jej - w ocenie składu orzekającego - w sposób prawidłowy i zgodny z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc zatem do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53; dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. O możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (por. np. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21; 24 marca 2021 I OSK 263/20; 24 marca 2021 r. I OSK 281/20; 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21;17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, czy z 15 lutego 2023 r. I OSK 961/22). Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wyraźnie bowiem wskazał, iż (cyt.): "Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie dlatego, że skarżąca ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale dlatego, że nie zrezygnowała z jej pobierania na czas pobierania świadczenia pielęgnacyjnego". Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 24 listopada 2021 r. odnośnie umożliwienia stronie dokonania wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia poprzez zawieszenie prawa do renty, wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska w tej kwestii. Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 22 grudnia 2021 r. wynikało zaś, że skarżąca podtrzymuje oświadczenia z marca 2021 r. i nie zamierza zawiesić pobierania renty. Wskazać zatem należy, iż strona w toku postępowania została poinformowana o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy tylko po dokonanym przez siebie wyborze jednego ze świadczeń. Pomimo zatem, że wskazano stronie, w jaki sposób może doprowadzić do zawieszenia pobieranego świadczenia rentowego, strona nie podjęła działań w tym kierunku. W związku z tym, zasadnie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty (wynikającą z braku przedłożenia stosownej decyzji ZUS o zwieszeniu realizacji prawa do renty oraz wstrzymaniu jej wypłaty) a Sąd I instancji oddalił jej skargę, akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy. Tym samym – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - oceniono, iż na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawo do renty nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania administracyjnego wskazywano bowiem wyraźnie na prawo strony do wyboru świadczenia korzystniejszego i korelujący z tym obowiązek organu poinformowania strony o możliwości zawieszenia prawa do renty. Nie może więc budzić wątpliwości, iż powyższe stanowisko jest rezultatem wyższego wartościowania systemowych i funkcjonalnych wyników wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a w szczególności uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego w dokonanej wykładni prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.