II SA/Rz 490/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.415/544/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 1 lutego 2023 r. nr SKO.415/544/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej także: "Skarżący") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [....] z 27 października 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), określanej w dalej, jako "u.p.z.p.". Burmistrz [...], działając na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił lokalizację inwestycji pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] na działce nr. [....] w miejscowości [...]". Organ wskazał, że teren, na którym lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja stanowi działkę zabudowaną w części budynkiem stacji uzdatniania. Realizacja inwestycji nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) - nie jest wymagana decyzja ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Dla przedmiotowej inwestycji nie jest też wymagane przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Następnie, Organ podkreślił, że decyzja spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164/03 poz. 1589 ze zm.) oraz rozporządzeniu jw. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 1588). Inwestycja realizuje cele określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przedsięwzięcie ma służyć zaspakajaniu potrzeb lokalnej społeczności w zakresie dostępności usług telekomunikacyjnych. Ponadto, teren inwestycji leży poza obszarami objętymi prawną ochroną na podstawie przepisów odrębnych, tj. poza obszarem osuwiskowym i zalewowym oraz poza obszarem górniczym i objętym ochroną konserwatorską lub archeologiczną, poza obszarem ochrony krajobrazu i obszarem Europejskiej Sieci Natura 2000, a także poza obszarami strategicznych inwestycji z zakresu lokalizacji sieci przesyłowych. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Jej projekt został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą Powiatu [...], z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z Podkarpackim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz z A. S.A. Oddział w [...]. Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie. Zarzucił jej naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie osnowy decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w sytuacji gdy strony muszą wiedzieć, jakie konkretne przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w sprawie, - art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia decyzji z uwzględnieniem wymogów wynikających z tego przepisu, - art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do norm; ponadto istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy, zjawiska odbić, - § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia, - art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy ponadlokalnie), - art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska i ochrona interesu osób trzecich. SKO w Rzeszowie, wskazaną wyżej decyzją z 1 lutego 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 27 października 2022r. Organ uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną, tj. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium, postępowanie przed Organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 56 u.p.z.p., czyli niezgodność z przepisami odrębnymi, która nakazywałaby wydanie decyzji odmownej dla inwestora. Organ odwoławczy zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego m. in. poprzez udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji. W aktach sprawy zalega projekt decyzji sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. SKO zwróciło uwagę, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Wolą prawodawcy było zniesienie wymogu konieczności uzyskania decyzji ośrodowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej z uwagi na konieczność usprawnienia procesu inwestycyjnego poprzez usunięcie zbędnych regulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi. Tym samym, przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dlatego też nie można podzielić stwierdzeń, iż inwestycja ta może wpływać negatywnie na zdrowie mieszkańców. Zarzut o wpływie planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich jest zaś bezprzedmiotowy na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, zdaniem Kolegium, uzasadnienie decyzji jest sporządzone prawidłowo. Poza tym, kwestionowana decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p., bowiem określa ona w pkt III. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, obejmując nimi: lokalizację, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i cechy zabudowy i urządzeń, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium podniosło, że w załączniku graficznym do decyzji określono granice zasięgu obszaru oddziaływania, jak również sumaryczny obszar pola dla wszystkich anten instalacji. Końcowo Kolegium podniosło też, że Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz stronom tym zapewnił pełny udział w każdym stadium postępowania. Projekt decyzji został zaś uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. M. S. zaskarżył decyzję SKO w Rzeszowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie: - art. 4 ust 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 ust 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w zw. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, że przepisy powyższego rozporządzenia nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie, - art. 38, art. 39, art. 74 ust 3 Konstytucji w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, iż w/w akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia, - § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia, - art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nie podanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska, - art. 52 ust 2 pkt 2 lit c w zw. z art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy E1RP anten sektorowych oraz radioliniowych, - art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie), - art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich. W oparciu na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sądowa obejmuje m. in. decyzje administracyjne. Dokonując jej sąd ma na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Aby usunąć skarżoną decyzję z obrotu prawnego sąd musi stwierdzić: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niniejszą skargą objęta została decyzja SKO w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] na działce nr [...] w miejscowości [...]". Dokonując analizy akt tej sprawy Sąd doszedł do konkluzji, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mianowicie, odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia złożył Skarżący, który jednak nie działał w tym zakresie samodzielnie, a za pośrednictwem pełnomocnika Z. G.. Jak stanowi art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z kolei z art. 33 § 1 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a w świetle art. 33 § 2 K.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy brak było dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego Z. G. W odpowiedzi na wezwanie Sądu w tym zakresie SKO wskazało, że nie dysponuje tego rodzaju dokumentem. Oznacza to, że odwołanie sporządzone przez Z. G. zostało merytorycznie rozpoznane przez Kolegium pomimo tego, że nie został wykazany w sprawie fakt, iż Skarżący udzielił tej osobie pełnomocnictwa do działania w Jego imieniu. SKO nie zastosowało więc art. 64 § 2 K.p.a., który wymaga, by w razie gdy podanie (a takim jest w myśl art. 63 § 1 K.p.a. także odwołanie) nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, przy czym chodzi o wymagania inne niż brak adresu, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Naruszenie wskazanego przepisu postępowania musiało prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji. W warunkach sprawy wystąpił jeszcze inny powód wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji SKO w Rzeszowie. Otóż, odwołanie od decyzji Burmistrza [...] wniesione zostało przez Z. G. drogą elektroniczną tj. przez platformę ePUAP, co jest dopuszczalne w myśl art. 63 § 1 K.p.a. W świetle art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Zgodnie natomiast z art. 14 § 1d K.p.a., pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. Stosownie zaś do wskazanego § 1a K.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. W niniejszej sprawie Z. G., działając imieniem Skarżącego, wniósł do Organu I instancji pismo zawierające załącznik, którym było odwołanie od decyzji z 27 października 2022 r. Podpis elektroniczny działającego jako pełnomocnik dotyczył owego pisma ogólnego, natomiast brakowało go już w odniesieniu do dokumentu w postaci odwołania. Pomimo powyższego, Kolegium nie wezwało pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia tego braku, do czego zobowiązane było po myśli art. 64 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 53 ust. 6 u.p.z.p., odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Tymczasem, wskazane wyżej pismo ogólne, opatrzone prawidłowym podpisem elektronicznym nie zawiera takiej treści (zawarto w nim tylko następujące zdanie: "W załączeniu odwołanie. Z. G."), którą to treść umieszczono natomiast w załączniku do tego pisma, a zatytułowanego "Odwołanie", przy czym jak już wyżej zauważono, załącznik ten nie został opatrzony prawidłowym podpisem elektronicznym. Powyższe obligowało zaś Kolegium do skorzystania z procedury wskazanej we wskazanym wyżej art. 64 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a., którego to działania Kolegium nie podjęło. Podnieść też trzeba, że także skierowane do Burmistrza pismo zatytułowane: "Informacja uzupełniająca" nie było opatrzone prawidłowym podpisem, zresztą także i ono nie zawierało treści wymaganej przez art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Zaistnienie przedstawionych wyżej braków formalnych odwołania stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu tego środka zaskarżenia. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił złożoną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co oznacza, że w ponownym postępowaniu SKO w Rzeszowie podejmie czynności mające na celu usunięcie wskazanych braków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi (500 zł), opłatę skarbową od udzielonego przez Skarżącego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata (480 zł - 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2022 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).