III SA/Gd 519/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/3573/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem sprzeniewierzenia gminnych pieniędzy oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", Wójt Gminy Kosakowo odmówił A. J. wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem sprzeniewierzenia gminnych pieniędzy, przy okazji budowy ulicy [...] w S. w marcu-kwietniu 2023 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że z pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. A. J. wystąpił o wszczęcie postępowania w związku z podejrzeniem sprzeniewierzenia gminnych pieniędzy, przy okazji budowy ulicy [...] w S. w marcu-kwietniu 2023 r., odprowadzania wody z dachu na ulicę oraz parkowania na trwaniku. W piśmie tym domagał się wszczęcia postępowania wobec sołtys S. i zawieszenie jej w prawach sołtysa do czasu wyjaśnienia sformułowanych w piśmie zarzutów dotyczących podejrzenia wykorzystania przez sołtys prac i materiałów z zasobów Gminy do swoich prywatnych celów przy okazji budowy ulicy [...] w S. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że A. J. uzyskał wszechstronne wyjaśnienia referatu ds. Inwestycji Urzędu Gminy Kosakowo, z których wynikało, że ulica [...] w S. budowana jest przez przedsiębiorstwo budowlane na podstawie umowy zawartej z Gminą Kosakowo. Prace w pasie drogowym wykonywane są na terenie gminnym do granicy nieruchomości, zaś sołtys S. nie jest właścicielem żadnej nieruchomości przy ul. [...] w S. Wskazując na treść art. 61a § 1 i 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że wniosek nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, dotyczy zawartej przez Gminę Kosakowo umowy cywilnoprawnej i w żaden sposób nie dotyka sfery postępowania administracyjnej, stąd występują uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. J. zarzucił mu brak podstawy prawnej oraz wskazał, że organ pierwszej instancji także nie ma intencji, by zbadać sprawę opisaną w jego wniosku wszczynając postępowanie z urzędu. W ocenie żalącego się jest on, jako mieszkaniec wsi i gminy, stroną postępowania. Dodał, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie otrzymał wszechstronnej odpowiedzi na swe pismo. Podniósł również, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało podpisane przy pomocy faksymile, nie zawiera oznaczenia stron, sygnatury, pieczęci nagłówkowej, adresu, na który można wysłać odwołanie, ani też pełnego pouczenia. W uzupełnieniu zażalenia A. J. opisał prace polegające na wykonaniu podjazdów, chodnika oraz miejsca parkingowego przy posesji należącej do sołtys S. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 61a k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy na pierwszy rzut oka brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podniosło, że w swymi piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. A. J. zwrócił się do Wójta Gminy Kosakowo o wszczęcie postępowania wobec sołtys S. w związku z podejrzeniem sprzeniewierzenia gminnych pieniędzy przy okazji budowy ulicy [...] w S. w marcu-kwietniu 2023 r. W ocenie organu odwoławczego z całości pism wysyłanych przez skarżącego do organu, a także z treści zażalenia i jego uzupełnienia, wynika, że jego wniosek dotyczy prawidłowości realizacji umowy cywilno-prawnej zawartej przez Gminę z wykonawcą drogi oraz nieprawidłowych jego zdaniem działań sołtys S. Tym samym nie są to sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych albo załatwiane milcząco. Zdaniem organu drugiej instancji zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy niezbędne zgodnie z wymogami art. 124 k.p.a. łącznie z osobistym podpisem Wójta Gminy Kosakowo oraz pełnym pouczeniem. Sygnatura pisma i pieczęć nagłówkowa nie są elementami koniecznymi postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie A. J. wniósł o uznanie zażalenia i zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wiele błędów merytorycznych, niedomówień, kłamstw i przeinaczeń. Ponownie opisał nieprawidłowości związane z wykonaniem dla sołtys S. prac budowlanych w ramach budowy ulicy [...] w S. Zdaniem skarżącego kwestie te powinny być wyjaśnione, przy czym nie chodzi o to, czy nastąpi do w postępowaniu administracyjnym, czy tez nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie podlega uwzględnieniu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Zdaniem Sądu wniosek skarżącego zmierzający w istocie do wszczęcia przez organ wykonawczy gminy postępowania mającego na celu wyjaśnienie nieprawidłowości przy realizacji umowy o wykonanie robót budowlanych przy budowie ulicy, które to nieprawidłowości polegały, zdaniem skarżącego, na wykonaniu w ramach tych robót budowlanych prac dla celów prywatnych sołtysa jednego z sołectw i w konsekwencji zawieszenia sołtysa w pełnionej funkcji do czasy wyjaśnienia opisanych przez skarżącego nieprawidłowości. W ocenie sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że żądanie skarżącego nie może zostać załatwione w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. W ramach postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a. organy rozpatrują więc jedynie sprawy wymienione w powołanych wyżej przepisach. Wniosek skarżącego wskazujący na okoliczności związane z realizacją zawartej pomiędzy Gminą a przedsiębiorstwem budowlanym umową cywilnoprawną dotyczącą budowy drogi, a dotyczące podnoszonych przez skarżącego zarzutów wykonania – w ramach wykonania tejże umowy - prac dla celów prywatnych sołtysa jednego z sołectw w sposób jednoznaczny nie stanowi żądania, które oparte byłoby na materialnoprawnej podstawie jego rozpatrzenia w trybie administracyjnym. Sprawa wynikająca z przytaczanych przez skarżącego okoliczności nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianą milcząco. Zatem prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawie nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego to, jak już wyżej wskazano, przyczyny o charakterze przedmiotowym, a więc m.in. przypadki, gdy sprawa nie jest załatwiana w ramach postępowania administracyjnego decyzją administracyjną. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zażalenia przez organ drugiej instancji. Skoro zaś w tej sprawie nie jest dopuszczalne wszczęcie postepowania administracyjnego, to organy nie odnosiły się do oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania. Dodać należy, że w świetle § 32 Statutu Sołectwa S. ujętego w załączniku nr 10 do obowiązującej w dacie wydania postanowień organów obu instancji uchwały Nr XXXIV/67/05 Rady Gminy Kosakowo z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw Gminy Kosakowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 101, poz. 2060), Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawuje Rada Gminy (ust. 1); nadzór bieżący nad działalnością Sołectwa sprawuje Wójt Gminy. Wójt może zawiesić wykonanie uchwały Zebrania Wiejskiego lub wstrzymać decyzję Sołtysa, jeżeli uchwała ta lub decyzja jest sprzeczna z prawem, o czym zawiadamia Radę Gminy. Uchwałę Zebrania Wiejskiego może uchylić Rada Gminy na najbliższej sesji (ust. 2); Wójt może zawiesić w czynnościach Sołtysa do czasu rozpatrzenia sprawy przez Radę Gminy na najbliższej sesji jeżeli swoim postępowaniem narusza on przepisy prawa, nie wykonuje swoich obowiązków lub dopuścił się przestępstwa, a jego wina nie budzi wątpliwości, Rada Gminy postanawia o referendum w sprawie odwołania Sołtysa po jego wysłuchaniu, bezskutecznym wezwaniu do złożenia wyjaśnień lub odmowie złożenia wyjaśnień (ust. 3); w przypadku zawieszenia Sołtysa w czynnościach, Zebranie Wiejskie w trybie art. 13 pkt 3 zwołuje Wójt (ust. 4); Rada Gminy ma prawo żądania od Wójta niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania Sołectwa oraz może dokonywać wizytacji i uczestniczyć w zebraniach organów Sołectwa, dokonywać oceny pracy organów samorządu mieszkańców wsi oraz organizować wymianę doświadczeń w tym zakresie (ust. 5). W świetle ww. zapisów uchwały to do wyłącznej kompetencji Wójta należy skorzystanie z uprawnienia do zawieszenia sołtysa w czynnościach, zaś wniosek mieszkańców sołectwa czy gminy nie jest w tym zakresie wiążący. Wniosek taki jednocześnie nie kreuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a., nie uzasadnia zatem prowadzenia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Z treści postanowienia organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że zostało ono podpisane przez Wójta Gminy Kosakowo podpisem własnoręcznymi i zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, aby rozstrzygnięcie to można było uznać za postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1) postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Minimum prawnie skutecznych elementów postanowienia, decydujących o jego istnieniu należy oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. m.in. G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2010, Tom II, wyd. III). Analizując postanowienie organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów wskazać należy, że bezspornie zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcia, a także pieczęć i podpis własnoręczny Wójta Gminy Kosakowo. Pouczenie wskazuje na prawo strony do wniesienia zażalenia, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał. Niepełne pouczenie o sposobie zrzeczenia się prawa do wniesienia zażalenia nie ma wpływu na zgodność postanowienia z prawem. Pieczęć nagłówkowa nie stanowi elementu niezbędnego postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Również oznaczenie postanowienia numerem nie jest elementem koniecznym postanowienia, Z treści pisma wynika bowiem jednoznacznie, czego ono dotyczy. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając wniesioną skargę za niezasadną, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.