II SA/Ke 433/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi P. O. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 25 lutego 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.) zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Ć. w 2022 roku", w brzmieniu załącznika do uchwały (§ 1 uchwały), zwanego dalej "Programem". W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. O. zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest: 1) art. 11a ust. 1 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 8 Programu sposobu postępowania ze zwierzętami traktowanymi w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z., podczas gdy materia ta uregulowana jest w całości w art. 7 ww. ustawy; 2) art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu w postaci wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, za wyjątkiem zwierząt traktowanych w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z., odebranych czasowo właścicielowi na podstawie decyzji Burmistrza Ć.; 3) art. 11a ust. 5 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu, tj. brak wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację działania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że § 8 Programu dotyczy sposobu postępowania ze zwierzętami, nad którymi się znęcano. Materia ta została zaś uregulowana w art. 7 u.o.z. Natomiast art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy przyznaje Radzie Gminy upoważnienie do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przepis ten stanowi podstawę wyłącznie do wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i nie upoważnia do precyzowania uregulowań ustawowych w zakresie postępowania z odebranymi zwierzętami. Prokurator zarzucał nadto, że sposób sformułowania § 8 Programu powoduje jednocześnie, że organ stanowiący nie wypełnił delegacji ustawowej, bowiem nie uregulowano obligatoryjnego elementu Programu i nie wskazano gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Wskazanie w § 8 Programu gospodarstwa (prawdopodobnie rolnego) dotyczy wyłącznie zwierząt traktowanych w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z., odebranych czasowo właścicielowi na podstawie decyzji Burmistrza Ć.. W przepisie tym nie wskazano, że dotyczy on zwierząt gospodarskich. Zdaniem Prokuratora, jest to uregulowanie niepełne, gdyż nie obejmuje tych zwierząt gospodarskich, które stały się bezdomne z innego powodu niż określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. W ocenie Prokuratora, środki finansowe w kwocie [...]zł wskazane w § 12 ust. 1 (winno być "§ 12 ust.2" – uwaga Sądu) Programu jako zabezpieczenie jego realizacji, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu, gdyż nie uwzględniają realizacji celu w postaci zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W podsumowaniu Prokurator podniósł, że charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba wskazują, że zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. Przede wszystkim Rada Miejska nie wyczerpała w całości upoważnienia ustawowego, brak jest obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., co skutkuje jej niekompletnością. Nadto dalsza eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby, że uchwała nie stanowiłaby jednej całości, lecz w istocie zbiór niespójnych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi jest bezpodstawny, gdyż § 8 Programu nie koliduje z art. 7 u.o.z., a precyzuje jedynie, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. zostanie przekazane do wskazanego gospodarstwa. Organ dodał, że art. 7 u.o.z. nie kategoryzuje zwierząt na zwierzęta domowe czy gospodarskie, dotyczy bowiem zwierząt nad którymi się znęcano. Zatem zarzut, że uchwała zawiera przepisy sprzeczne z ustawą oraz wykraczające poza zakres delegacji ustawowej jest chybiony. Co do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej i nieuregulowania obligatoryjnego elementu Programu w postaci wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (pkt 2 petitum skargi) organ podkreślił, że tytuł § 8 Programu brzmi: "Wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich", a zatem § 8 Programu dotyczy wskazania gospodarstwa rolnego K. B., zam. Brzóstowa jako gospodarstwa rolnego dla zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w ujęciu szerszym niż tylko zwierząt, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.o.z. Nadto w petitum Programu wskazano, że: "Program ma zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów, kotów, w tym do kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich", a zatem § 8 Programu dotyczy także zwierząt gospodarskich. Zdaniem organu, bezpodstawny jest również zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi, gdyż § 12 Programu wskazuje jego finansowanie, w tym poszczególne koszty realizacji zadań Programu. Organ podniósł, że koszty zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt należą do kategorii kosztów za usługi weterynaryjne, które zostały wskazane w § 12 na kwotę [...]zł. Ponadto w Programie postanowiono, że w przypadku wyczerpania przeznaczonych środków Gmina Ć. wyasygnuje dodatkowe fundusze na realizację Programu po dokonaniu analizy przez wszystkie Komisje Stałe Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...], zob. na [...]). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Ć. w 2022 roku". Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest niewypełnienie istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie powyższego przepisu, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada Miejska nie wskazała w przyjętym Programie obligatoryjnego zadania polegającego na wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Postanowienia Programu w brzmieniu, cyt.: "§ 8 Wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt na podstawie decyzji Burmistrza Ć. zostanie czasowo odebrane właścicielowi i przekazane do gospodarstwa P. K. Bajerczaka, zam. Brzóstowa 214, [...] (uzgodnionego każdorazowo z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w Ostrowcu Św.), na podstawie poczynionych uzgodnień z właścicielem" nie wypełniają bowiem delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. W przepisie tym ustawodawca nakazał radzie gminy wskazanie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z redakcji § 8 Programu wprost wynika, że przepis ten odnosi się jedynie do zwierząt traktowanych w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy. W Programie zabrakło zatem regulacji dotyczącej wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich bezdomnych, które, jak stanowi art. 4 pkt 16 u.o.z., uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej, obligatoryjnych postanowień Programu nie można domniemywać z "zamysłu" prawodawcy lokalnego, ponieważ powinny one wynikać z literalnego brzmienia przepisów uchwały. Pozostając przy rozważaniach dotyczących § 8 Programu wskazać należy, że rację ma również Prokurator zarzucając, iż Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., bowiem kwestia postępowania ze zwierzętami nad którymi znęcano się uregulowana została w art. 7 tej ustawy. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie upoważnia prawodawcy lokalnego do precyzowania w treści Programu kwestii dotyczących zwierząt odebranych właścicielowi, które zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 tej ustawy, nie są zwierzętami bezdomnymi. W tym stanie rzeczy § 8 Programu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, przez określenie miejsca przebywania zwierząt gospodarskich niebędących zwierzętami bezdomnymi. Na aprobatę zasługuje również zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi. Zgodnie z art.11a ust. 5 u.o.z. program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK [...] (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia. nsa.gov.pl), w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że środki finansowe w kwocie [...]zł, wskazane w § 12 Programu jako zabezpieczenie jego realizacji, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W Programie uwzględniono bowiem środki finansowe na: koszty za wyłapanie bezdomnych psów - [...] zł; koszt uśpienia ślepych miotów - [...] zł; koszty dokarmiania bezpańskich (wolnożyjących) kotów - [...] zł; przewidywany koszt zwierząt poddanych zabiegom chirurgicznym - [...] zł; koszt usług weterynaryjnych - [...] zł - co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją Programu. Pominięto zatem zapewnienie finansowania takich zadań, jak utrzymanie bezdomnych zwierząt w schronisku oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 2346710). W ocenie Sądu, postanowienia § 8 i § 12 Programu istotnie naruszają prawo, ponieważ nie wypełniają w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 7 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tych norm o charakterze iuris cogentis, prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r., II SA/Ke [...], LEX nr 3327166). Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany i zawierający wszystkie obligatoryjne elementy może owe cele realizować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r., II SA/Kr [...], LEX nr 2460909). Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku.