III SA/Po 570/23

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. N., Z. W., K. W., M. N. wspólników spółki cywilnej D. s.c. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanego dofinansowania na koszty wynagrodzeń pracowników w następstwie COVID-19 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Urzędu Pracy [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 855,- (osiemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Decyzją z 16 lutego 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. orzekł o obowiązku zwrotu przez M. N., Z. W., K. W. i M. N. - wspólników [...] s. c. w P. - świadczeń w wysokości: - 9 497,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 16 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty włącznie, - 9 497,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 16 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty włącznie, - 9 497,78 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 18 stycznia 2021 r. do dnia zapłaty włącznie. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 15gg ust. 23a i ust. 28 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa Covid-19". W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, co następuje. Wnioskiem z 9 listopada 2020 r., skorygowanym 17 listopada 2020 r., spółka wystąpiła o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie Covid-19. Wniosek obejmował dofinansowanie do wynagrodzeń dla 7 pracowników za listopad 2020 r., grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Na podstawie wniosku spółce wypłacono świadczenie w trzech transzach po 9 497,78 zł każda. Obowiązkiem podmiotu, który otrzymał dofinansowanie, było złożenie rozliczenia otrzymanych środków i zwrot środków niewykorzystanych. Jako że takie rozliczenie nie wpłynęło do organu, pismem z 16 listopada 2021 r. organ wezwał stronę do złożenia rozliczenia. W związku z tym, że nie złożono rozliczenia, organ pismem z 23 września 2022 r. wezwał spółkę do zwrotu całości dofinansowania. Następnie pismem z 2 stycznia 2023 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przyznanych świadczeń. W dniu 9 stycznia 2023 r. spółka przesłała do organu część dokumentów. Po analizie przesłanych dokumentów, organ stwierdził brak prawidłowego wykazu pracowników sporządzonego na dzień składania wniosku, w oparciu o który wniosek złożono, kalkulatora rozliczeniowego - wykazu pracowników, którym przekazano pomoc otrzymaną z FGŚP za każdy miesiąc, w którym została przyznana pomoc. Ponadto, jak wskazano, organ uzyskał informację z aplikacji centralnej PSZ oraz z systemu Udostępniania Danych o Pomocy Publicznej o skorzystaniu przez beneficjenta na podstawie art. 31zo ustawy Covid-19 ze zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS od 28 kwietnia 2020 r. do 20 czerwca 2020 r. Z informacji tej wynika, że beneficjent we wniosku z 9 listopada 2020 r. złożył nieprawdziwe oświadczenie w pkt 7 ppkt 6. Nie powinien zatem wnioskować o środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, a wnioskując o nie naruszył art. 15gg ust. 23a ustawy Covid-19. Mimo że strona uważa, że okres finansowania nie pokrywa się ze zwolnieniem z ZUS, gdyż zwolnienie ze składek ZUS obejmowało okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a finansowanie przyznane było za okres od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r., zdaniem organu, w ramach przywołanych przepisów dofinansowanie za tych samych pracowników i na podstawie takich samych tytułów jest możliwe maksymalnie za 3 miesiące. Powodem nałożenia obowiązku zwrotu świadczeń na spółkę było naruszenie art. 15gg ust. 23 ustawy Covid-19. M. N., Z. W., K. W. i M. N. - wspólnicy [...] s. c. w P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji, podnieśli, że co prawda nie dochowano 30-dniowego terminu rozliczenia dofinansowania, jednakże 9 stycznia 2023 r. złożono wniosek o przywrócenie terminu do złożenia rozliczenia otrzymanych środków. 9 stycznia 2023 r. złożono rozliczenie wykorzystanych środków, przesyłając dokumenty potwierdzające wypłaty dla pracowników, potwierdzenia dokonania przelewów z tytułu składki ZUS za miesiące otrzymanego wsparcia, tj. od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r., potwierdzenia dokonania przelewów z tytułu zaliczki na podatek dochodowy i wykaz pracowników, którzy byli uwzględnieni we wniosku o przyznanie dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie był art. 15gg ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy Covid-19 podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5. Stosownie do art. 15gg ust. 2 ustawy Covid-19 podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1. Przepis art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 stanowi, że podmiot może otrzymać dofinansowanie z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1192), w art. 1 pkt 2 dodano art. 15gg ust. 7a , zgodnie z którym przepisu art. 7 tej ustawy nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, do wniosków, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepis art. 15gg ust. 7a ustawy COVID-19 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z FGŚP na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Stosownie do art. 15gg ust. 20 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Z kolei art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19 stanowi, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. Przepis ten stosuje się do kontrolowanej sprawy na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2317). Z kolei na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy zmieniającej stosuje się do kontrolowanej sprawy art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 w brzmieniu nadanych ustawą zmieniającą. Przepis art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 w tym brzmieniu stanowi, że podmiot, który nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że beneficjent był zobowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z FGŚP na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń, czyli do 2 marca 2021 r. (okres pobierania świadczeń zakończył się bowiem 31 stycznia 2021 r.). Poza sporem pozostaje także to, że skarżąca spółka nie wykonała w terminie obowiązków nałożonych na nią ww. przepisami ustawy COVID-19. W dniu 9 stycznia 2023 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia rozliczenia, przesyłając organowi – jak podniesiono w skardze wniesionej do Sądu, dokumenty potwierdzające wypłaty dla pracowników, potwierdzenia dokonania przelewów, formularz rozliczeniowy oraz wykaz pracowników, którzy byli uwzględnieni w składanym wniosku o przyznanie dofinansowania Jak wynika natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji, do organu przesłano tylko cześć dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że po analizie stwierdzono brak w dokumentacji prawidłowego wykazu pracowników sporządzonego na dzień składania wniosku, w oparciu, o który wniosek złożono, kalkulatora rozliczeniowego - wykazu pracowników, którym przekazano pomoc otrzymaną z FGŚP za każdy miesiąc, w którym została przyznana pomoc. Zdaniem Sądu, z uwagi na odmienne stanowiska stron – strony skarżącej, która kwestionuje ustalenia organów odnośnie braku spełnienia warunków związanych z rozliczeniem dofinansowania oraz organów orzekających, odnośnie braku kompletnej dokumentacji, niezbędnej dla dokonania takiego rozliczenia , brak rzetelnych ustaleń, odwołujących się do konkretnych warunków, wynikających z przepisów ustawy, ich analizy i oceny w uzasadnieniach decyzji obu organów powoduje w istocie brak możliwości dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 15gg ust. 20 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności: 1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z FGŚP zgodnie z przeznaczeniem; 2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku. Organy obu instancji zarzucając stronie skarżącej brak złożenia kompletnej dokumentacji, nie wyjaśniły, jakie konkretnie dokumenty strona złożyła do organu, jak i nie wyjaśniły szczegółowo, o jakie dokumenty należało uzupełnić rozliczenie, odwołując się do konkretnych przepisów, z których wynikają obowiązki dla podmiotu korzystającego z dofinansowania, np. obowiązek przedłożenia "kalkulatora rozliczeniowego – wykazu pracowników....",, co zarzuca strona skarżąca w skardze wniesionej do Sądu. Samo stwierdzenie , że beneficjent przysłał tylko cześć dokumentów, bez jakiegokolwiek odniesienia się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, bez szczegółowej analizy, bez wskazania jakich konkretnie wymogów wynikających z przepisów skarżący nie spełnili, narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., uniemożliwiając również Sądowi dokonanie kontroli podjętych rozstrzygnięć. Ponadto organ stwierdził, powołując się na uzyskaną informację z aplikacji centralnej PSZ oraz z systemu Udostępniania Danych o Pomocy Publicznej, której również brak w aktach administracyjnych, że skarżący skorzystali na podstawie art. 31zo ustawy Covid-19 ze zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS od 28 kwietnia 2020 r. do 20 czerwca 2020 r., a zatem we wniosku z 9 listopada 2020 r. złożyli nieprawdziwe oświadczenie w pkt 7 ppkt 6; nie powinni zatem wnioskować o środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, a wnioskując o nie naruszyli art. 15gg ust. 23a ustawy Covid-19 Niezależnie od tego, co podnosili skarżący, że okres finansowania nie pokrywa się ze zwolnieniem z ZUS, gdyż zwolnienie ze składek ZUS obejmowało okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a finansowanie przyznane było za okres od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r., zdaniem organu, w ramach przywołanych przepisów dofinansowanie za tych samych pracowników i na podstawie takich samych tytułów jest możliwe maksymalnie za 3 miesiące. Jak stanowi przepis art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot może otrzymać dofinansowanie z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. W kontrolowanej sprawie wniosek obejmował dofinansowanie do wynagrodzeń dla pracowników za listopad 2020 r., grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza tym, że organ wskazuje na inny, niż strona skarżąca okres przyznania pomocy w postaci zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS, choć poza sporem pozostaje, ze skarżący uzyskali zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników za okres wcześniejszy niż okres, za który otrzymali dofinansowanie z FGŚP, brak ustalenia, czy uzyskana przez stronę skarżącą ww. pomoc dotyczy tych samych pracowników, czego wymaga ww. przepis. Ponadto, organ w istocie nie uzasadnił przyjętego przez siebie stanowiska , że uzyskane przez stronę skarżącą na podstawie art. 31zo ustawy Covid-19 zwolnienie w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w ZUS, wykluczało możliwości uzyskania świadczenia na podstawie innych regulacji (innej podstawy prawnej, innego tytułu wypłaty) w stosunku do tych samych pracowników, lecz w innych okresach, tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Samo przywołanie w uzasadnieniu decyzji wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach, nie spełnia wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W szczególności, że dokonana przez ustawodawcę zmiana przepisów ustawy, polegająca na dodaniu przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1192) art. 15gg ust. 7a z którego wynika, że przepisu art. 7 tej ustawy nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, wskazuje na konieczność rozważenia, czy w istocie w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie przeprowadziły prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a i art 11 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione rozważania, które stanowią wskazanie do dalszego postępowania, w szczególności przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k. p.a, Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.