I OW 151/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Słubic o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Słubic a Burmistrzem Ciechanowca w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu Z. P. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Słubic jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach, działając z upoważnienia Burmistrza Słubic, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Słubic a Burmistrzem Ciechanowca w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu Z. P. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 18 maja 2023 r. Z. P., zam. 69-100 Słubice, osiedle [...], zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej prowadzonego przez [...] w Częstochowie. Do wniosku dołączyła zaświadczenia lekarskie potwierdzające konieczność zapewnienia całodobowej opieki. Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2023r. r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Słubicach, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał sprawę Z. P. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowcu, uznając się niewłaściwym w sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Ośrodek Pomocy Społecznej w Słubicach wskazał, iż Z. P. obecnie czasowo przebywa u córki w Słubicach, jest zameldowana w Słubicach, osiedle [...] na pobyt czasowy od dnia 9 marca 2023r. do dnia 9 marca 2024 r. W Słubicach nie ma zamiaru pozostać, nie wiąże z tym miejscem żadnych planów. Pobyt na terenie gminy Słubice jest czasowy i krótkotrwały, wnioskodawczyni nie zamierza stale tu przebywać i nie zamierza koncentrować tutaj swoich interesów życiowych. Organ wnioskujący wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że Z. P. przebywa czasowo u swojej córki zamieszkałej w Słubicach przy [...] Pod wskazanym adresem zameldowana jest na pobyt czasowy od dnia 9 marca 2023r. do dnia 9 marca 2024r. Wcześniej zameldowana była na pobyt stały w Ciechanowcu ul. [...]. Podano, że w trakcie rozmowy z Z. P. ustalono, że w Ciechanowcu mieszkała ona 20 lat, później centrum życiowe związane było ze Szczecinem, gdzie mieszkała 40 lat, następnie przez kolejne 16 lat w Częstochowie i kolejne niespełna 3 lata w Ciechanowcu. Zainteresowana poinformowała pracowników, że za pośrednictwem córki sprzedała swoje mieszkanie w Ciechanowcu i tak trafiła do Słubic. Oświadczyła, że zgodziła się przyjechać do Słubic, albowiem córka obiecała, że zobaczy swojego wnuka. Zaznaczono, że przed przyjazdem Z. P. do Słubic córka nie utrzymywała żadnego kontaktu z matką. Z. P. poinformowała pracowników socjalnych, że czuje się źle w mieszkaniu należącym do córki, czuje, że jest tu wyłącznie czasowo i nie chce dłużej przebywać w Słubicach. Organ wnioskujący zaznaczył, że w Słubicach Z. P. nie ma żadnej rodziny poza córką B. Z tym miejscem nie wiąże żadnych planów życiowych, chce wrócić ponownie w okolice Ciechanowca, gdzie pozostała najbliższa rodzina – siostra, gdzie są pochowani jej krewni. Nie widzi możliwości dalszego przebywania z córką, o czym wielokrotnie wspominała podczas wywiadu. Zdaniem Burmistrza Słubic, o braku zamiaru stałego pobytu w miejscu obecnego przebywania mogą świadczyć także zastane przez pracowników socjalnych warunki mieszkaniowe – zainteresowana nie posiada zbyt dużo rzeczy, w użyczonym przez córkę pokoju, gdzie czasowo przebywa, znajdują się wyłącznie rzeczy podstawowego użytku tj. wersalka, szafa i komoda (nie będące własnością w/w), rzeczy osobiste i relikwie święte, które stanowią jej obecny dobytek na terenie Słubic. Podkreślono, że Z. P. potwierdziła w oświadczeniu, iż nie wiąże ze Słubicami swojej przyszłości, a pobyt w Słubicach jest wyłącznie czasowy. W rozmowie zaznaczyła wielokrotnie, że posiada własne środki finansowe (ze sprzedaży mieszkania) na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wskazano, że Z. P. nie bierze nawet pod uwagę możliwości starania się o mieszkanie na terenie Słubic z zasobów Gminy, jak i możliwości najmu, bądź zakupu mieszkania we własnym zakresie, mimo iż posiada wystarczające środki finansowe. Zatem, zainteresowana nie ma zamiaru przebywać w Słubicach, z tą miejscowością i Gminą nie łączy jej żadna realna aktywność życiowa. Wskazano, że na skutek przekazania przez OPS w Słubicach sprawy w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej Z. P., Ośrodek Pomocy Społecznej w Ciechanowcu pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. poinformował, że nie jest właściwy w sprawie i odesłał wniosek wraz z dokumentami do tutejszego Ośrodka Pomocy Społecznej. Powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c., wniesiono o wskazanie Burmistrza Ciechanowca jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu Z. P. do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowcu, działając z upoważnienia Burmistrza Ciechanowca wskazał, że Z. P. na terenie Gminy Ciechanowiec przebywała od dnia 9 grudnia 2020 r. do dnia 17 listopada 2022 r. Podano, że wczesną wiosną córka zainteresowanej osobiście poinformowała OPS w Ciechanowcu o tym, że zabiera matkę do siebie i kupiła mieszkanie na parterze dostosowane do potrzeb matki. Wskazała, że zmiana miejsca zamieszkania wynikała z tego powodu, iż odległość ogranicza ich kontakt oraz spędzania czasu wolnego wspólnie. Jednocześnie zakomunikowała, iż zajmie się matką i zapewni odpowiednią opiekę. Podano, że mieszkanie w bloku spółdzielczym w Ciechanowcu, które było własnością Z. P. zostało sprzedane. Organ podał, że wcześniejsze miejsce zamieszkania to; 1) Częstochowa od dnia 21 sierpnia 2008 r. do dnia 2 grudnia 2020 r.- pobyt stały, 2) Szczecin, ul. [...] – od dnia 30 maja 1975 r. do dnia 25 lipca2008 r. - pobyt stały, 3) Szczecin, ul. [...] – od dnia 4 września 1972 r. do dnia 30 maja 1975 r. – pobyt stały, 4) Ciechanowiec – od dnia 18 czerwca 2006 r. do dnia 24 lipca 2008 r. – pobyt czasowy, 5) Ciechanowiec – od dnia 9 grudnia 2020 r. do dnia 17 listopada 2022 r. – pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Słubic a Burmistrzem Ciechanowca w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu Z. P. do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że Z. P. jest wdową, ma 79 lat, cierpi na różne schorzenia, wymaga leczenia i opieki. Ma syna, który mieszka w Toronto w Kanadzie i córkę u której zamieszkuje obecnie w Słubicach – B. P. Jednak po przeprowadzce, z czasem okazało się, że wzajemne relacje Z. P. z córką nie pozwalają na dalsze ich wspólne zamieszkiwanie. Zainteresowana w oświadczeniu podaje, że u córki mieszka czasowo. Należy jednak podkreślić, że zamieszkanie Z. P. u córki w Słubicach nie mogło nastąpić bez jej dobrej woli. To z własnej woli sprzedała mieszkanie w Ciechanowcu i przeprowadziła się do córki. Musiała zatem godzić się z tym, że tam, gdzie mieszka córka, tam jest i jej miejsce zamieszkania. W okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że pobyt Z. P. w Słubicach, choć czasowy, to jednak nie ma znamion krótkotrwałości. To tu mieszka od około 9 miesięcy (od około marca 2023 r. – meldunek czasowy od dnia 9 marca 2023 r.) i tu korzysta z opieki lekarskiej. Z zaświadczenia lekarza NZOZ Szpital im. [...] w Słubicach Sp. z o.o. z dnia 15 maja 2023 r. wynika bowiem, że zainteresowana wymaga opieki i umieszczenia w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy. Natomiast po sprzedaży mieszkania w Ciechanowcu, nie posiada tam żadnego innego lokalu, w którym mogłaby zamieszkać. Wobec tego, skoro Z. P. na terenie Ciechanowca nie ma mieszkania, do którego mogłaby wrócić, zaś mieszka obecnie u córki w Słubicach, gdzie korzysta m.in. z opieki lekarskiej, to właśnie to miejsce należy uznać za jej miejsce zamieszkania. Zatem, w myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Słubic. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.