I OSK 1825/21

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/20 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr KKU-132/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2020 r. I SA/Wa 1252/20, oddalił skargę Gminy Jarocin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2020 r. nr KKU-132/19, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jarocin. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, tymczasem w niniejszej sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 13 czerwca 2019 r.; 2. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak zastosowania w toku postępowania zasad praworządności, pogłębiania zaufania, przekonywania oraz prawdy obiektywnej, co do doprowadziło do wydawania błędnego rozstrzygnięcia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, a w następstwie utrzymaniu tego stanu rzeczy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezgodnie z istotnymi zasadami postępowania administracyjnego; II. prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż wątpliwość ziszczenia się dyspozycji tego przepisu przesądzała o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Jarocin z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości położonej w S.; 2. art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej - poprzez jego błędne wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem weszła z mocy prawa do Państwowego Funduszu Ziemi, co stanowiło bezzasadne przypuszczenie i nieuprawnione domniemanie w niniejszej sprawie, natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika ani w sposób dosłowny, ani pośredni, ażeby ta nieruchomość weszła do Państwowego Funduszu Ziemi z mocy prawa. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie wyroku w całości i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2020 r. i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Pierwszy zarzut, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), oparty jest na przepisach wynikowych, na dodatek wzajemnie się wykluczających (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W utrwalonym od początku istnienia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego orzecznictwie podnosi się, że "przepisy art. 145 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji (kompetencja w fazie orzekania). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc [...] skutecznie zakwestionować te przepisy, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, tj. nie dostrzegł ich naruszenia, wydając wyrok o określonej treści. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym" (wyrok NSA z 15.10.2024 r. III OSK 865/23, LEX nr 3771583). Z powyższych względów zarzut zredagowany tak, jak w niniejszym przypadku, nie mógł być skuteczny. Drugi zarzut, oparty na drugiej podstawie kasacyjnej, również nie mógł być skuteczny, z kilku powodów. Po pierwsze, przywołuje on jedynie normy dopełnienia (art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.), których nie stosował bezpośrednio Sąd I instancji, bez powiązania z jakąkolwiek normą odniesienia, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Nie jest to jednak najistotniejsza z wad tego zarzutu. Istotne jest natomiast, że wskazane w zarzucie przepisy stanowią zbitkę o różnej treści normatywnej, bez wykazania, w jaki sposób został naruszony każdy z tych przepisów. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany tak, jak w niniejszej sprawie, nie poddaje się ocenie i uniemożliwia odniesienie się do niego. Tym bardziej, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać jedynie, że przepisy powyższe zostały naruszone, ale już w żaden sposób nie można się dowiedzieć, jak i dlaczego zostały naruszone. Jeśli zaś chodzi o pierwszy zarzut odnoszący się do prawa materialnego – naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy przepis ten miałby być naruszony poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wątpliwość ziszczenia się dyspozycji tego przepisu przesądzała o odmowie komunalizacji. Taka teza zarzutu świadczy ewentualnie o jego niewłaściwym zastosowaniu, a nie o błędnej wykładni. "Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z 22.11.2024 r. III OSK 1192/23, LEX nr 3786719). Wątpliwość autora skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w powyższym zarzucie, dotyczy tego, czy będące przedmiotem wniosku działki nr [...] i [...] objęte jedną księgą wieczystą, wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Wiąże się to z kolejnym zarzutem postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Do zagadnienia tego w sposób obszerny i wyczerpujący odniósł się Sąd I instancji i nie ma potrzeby powtarzania tych argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w całości je podziela. Powtórzyć należy jedynie, że według art. 3 ust. 2 lit. c) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Państwowy Fundusz Ziemi utworzyły m.in. nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej w trybie art. 2 tego dekretu. Bezsporne jest, że w sprawie mamy do czynienia z tego typu nieruchomością. Grunty znajdujące się w PFZ, położone na terenach wiejskich i przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele rolne, nie podlegały 27 maja 1990 r., w zakresie gospodarki gruntami, reżimowi prawnemu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.). Z art. 92 u.g.g.w.n. (przepisu przejściowego) wynikało, że do zasobu gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) przechodziły grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, ale tylko te przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną. Z tego wynika, że grunty PFZ przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej nie wchodziły do zasobu gruntów państwowych, o którym mowa w u.g.g.w.n. Odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie do art. 6 tej ostatniej ustawy nie ma więc żadnych normatywnych podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera przy tym zarzutów, które kwestionowałyby ustalenia faktyczne odnośnie tego, że przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. były nieruchomościami rolnymi, skoro działki nr [...] i [...] były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren upraw polowych, teren łąk i pastwisk, a faktycznie stanowiły rowy, co wynika z zaświadczeń Burmistrza Gminy Jarocin z 8 stycznia 2018 r. W ewidencji gruntów były wówczas także sklasyfikowane jako rowy (symbol W). Jeśli zatem, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, to nie było żadnych podstaw do kwestionowania odmowy komunalizacji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zawartym w ostatnim zarzucie, nie jest to bezzasadne przypuszczenie i nieuprawnione domniemanie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.