II GSK 699/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 126/20 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 grudnia 2019 r. nr BP.500.245.2019.1103.SZ16.10661 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., oddalił skargę A. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli, przedmiotem, której było przestrzeganie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 29 października 2019 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Faktyczną podstawę nałożenia kary stanowiły: nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy; naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień; skrócenie wymaganego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej; niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę. Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ na wstępie wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Zauważył, że organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w sprawie. Zastosowania nie ma również art. 189e i art. 189f k.p.a., gdyż kwestie odstąpienia od nałożenia kary zostały uregulowane odrębnie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Dokonując ponownej oceny sprawy organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Główny Inspektor stwierdził również, że w sprawie nie zaistniały okoliczności do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. gdyż strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję, w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art.189a § 2 pkt.1-3, art.189e i art.189f k.p.a. Wskazał, że kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, które przewidują sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania. Wobec tego, stosownie do treści art.189a § 2 k.p.a., nie miały zastosowania przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny decyzji w zakresie nałożenia na stronę kary Sąd I instancji stwierdził, że istotą sporu była zgodność z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod pozycją l.p. 6.3.16 - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. Sąd wskazał, że organ na podstawie ewidencji czasu pracy, zestawienia zaświadczeń o działalności oraz danych cyfrowych z karty kierowcy i z pojazdów będących w dyspozycji przedsiębiorcy ustalił, że podczas przeprowadzonej kontroli nie udostępniono wykresówek kierowcy A. Ł. za łącznie 22 dni. W związku z tym nałożono na stronę karę w kwocie 11.000 zł. Na podstawie danych uzyskanych z Biura Krajowego Systemu Poboru Opłat z dnia 18 września 2019 r. oraz okazanych przez stronę dokumentów organ ustalił natomiast, że podczas kontroli nie udostępniono danych z urządzenia rejestrującego pojazdu o numerze rejestracyjnym [....] za łącznie 5 dni. Na tej podstawie nałożono na przedsiębiorcę karę w kwocie 2.500 zł. W ocenie Sądu I instancji kara pieniężna za stwierdzone naruszenia w łącznej wysokości 13.500 zł została nałożona na stronę zasadnie i zgodnie z przepisami prawa. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że dane uzyskane z Biura Krajowego Systemu Poboru Opłat systemu viaTOLL stanowiły pełnoprawny dowód w zakresie stwierdzenia przypadków naruszenia lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd zauważył, że organ na podstawie tych danych nie stwierdził naruszeń czasu pracy kierowców, a wyłącznie naruszenie zasad i warunków wyposażenia pojazdu w tachograf. Sąd I instancji wskazał, co wynikało ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zarejestrowane zostały przejazdy pojazdem o nr rej. [...], do którego zostało przypisane urządzenie viaBOX, i jednocześnie nie odnotowano w tym czasie w elektronicznym Systemie Poboru Opłat jakichkolwiek nieprawidłowości podczas wykonywania tych przejazdów. Z wydruku danych viaTOLL wynikało natomiast, że przejazdy wymienionym pojazdem były rejestrowane również w innych dniach objętych kontrolą przedsiębiorstwa, tj. w okresie 9 września 2018 r. – 9 września 2019 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził naruszenie lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). A. Ł., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 55 ust. 1, art. 55a ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 89a ust 2 u.t.d. w związku z § 1 pkt 2 i załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 2145 z 2019 roku) oraz art 13he ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (w wersji obowiązującej w okresie kontrolnym) przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że organ kontroli na podstawie obowiązujących, ww. przepisów może swobodnie i nieograniczenie korzystać z danych zawartych w systemie opłat elektronicznych, o którym mowa w art 13hc ustawy o drogach publicznych i poddawać je wszechstronnej i nieograniczonej analizie i interpretacji, także podczas procedur kontrolnych niezwiązanych z kontrolą uiszczania opłat; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.,- tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie w celu stwierdzenia, czy organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a także poprzez akceptację działania organów, polegającego na zastosowaniu w rozstrzygnięciu wykładni o charakterze prawotwórczym odnośnie ustawowych uprawnień organów Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie korzystania z danych dotyczących opłat elektronicznych, o których mowa w art. 13he ustawy o drogach publicznych, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjne vide art. 6 k.p.a.. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i zawartej w nim oceny. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz brak podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość uwzględnienia przez organy danych zawartych w elektronicznym systemie opłat przy wydawaniu decyzji dotyczącej kary pieniężnej za naruszenie opisane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod pozycją lp. 6.3.16. - to jest nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, za każdy dzień, w odniesieniu do każdego kierowcy. W tym kontekście Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 55 ust. 1, art. 55a ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 89a ust 2 u.t.d. w związku z § 1 pkt 2 i załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. poz. 2145 z 2019 roku, dalej: "Rozporządzenie w sprawie kontroli przewozu drogowego"), oraz art 13he ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. W opinii Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że organ kontroli na podstawie obowiązujących, ww. przepisów mógł swobodnie i nieograniczenie korzystać z danych zawartych w systemie opłat elektronicznych, o którym mowa w art 13hc ustawy o drogach publicznych oraz poddawać je wszechstronnej i nieograniczonej analizie i interpretacji, także podczas procedur kontrolnych niezwiązanych z kontrolą uiszczania opłat. Zarzut ten, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednak całkowicie niezasadny. Na wstępie, skład orzekający w niniejszej sprawie, pragnie zaznaczyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2145), na które powołuje się Skarżący w skardze kasacyjnej, weszło w życie dopiero 7 listopada 2019 r., a więc już po wydaniu przez organ I instancji decyzji o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, wskazanymi § 7 wspomnianego rozporządzenia, ma ono zastosowanie do kontroli przewozu drogowego, które zostały wszczęte przez dniem wejścia w życie tego aktu prawnego, ale nie zostały zakończone. W związku z faktem, że kontrola została wszczęta i zakończona przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego, regulacje w nim zawarte nie mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd pragnie również zaznaczyć, że regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2145), dotyczą podstawowych elementów podlegających sprawdzeniu w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie albo w siedzibie. Rozporządzenie nie statuuje katalogu dopuszczalnych środków dowodowych. Organ natomiast wydając decyzję po przeprowadzonej kontroli, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wskazane przez niego pozostałe regulacje dotyczące uprawnień inspektorów transportu drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym, nie wykluczają możliwości wykorzystania danych z systemu opłat elektronicznych na podstawie art. 75 ust. 1 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie, "inspektor jest uprawniony do żądania i analizowania wszelkich dokumentów, które zawierają dane dotyczące przedmiotu kontroli" (R. Strachowska [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2012, art. 73.). Naczelny Sąd administracyjny, podziela pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4528/16, iż w świetle art. 75 ust. 1 k.p.a., dopuszczenie dowodu w postaci danych z systemu viaTOLL jest zgodne z prawem również w sprawach nie dotyczących kwestii poboru opłat. Nie można również zgodzić się ze Skarżącym, że dane z urządzeń służących wyłącznie do poboru opłaty w związku z art. 13i ust. 3 u.d.p. zostały wykorzystane przez organ z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, iż "przepis art. 13i ust. 3 u.d.p. ma na celu zapewnienie interoperacyjności EETS, określając obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłatę urządzeń na potrzeby pobierania opłat w systemach elektronicznego poboru opłat (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 13(i))". W związku z powyższym, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż ww. regulacja zawiera zakaz wykorzystania danych do innych celów niż pobór opłaty. Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji również naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 75 § 1, 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podnosząc, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował, czy wykorzystanie danych z systemu opłat drogowych do analizy prawidłowości rejestracji czasu pracy kierowcy było zgodne z art. 75 § 1 k.p.a., oraz nie uchylił decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego zobowiązując organ do ponownej analizy uprawnień ustawowych oraz zasad wykorzystywania danych z systemu elektronicznych opłat drogowych viaTOLL. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skargi i powinien tak pokierować postępowaniem, by wyjaśnić wszelkie wątpliwości co do zasadności nałożonej kary. Powyższy zarzut, który stanowi rozwinięcie zarzutu wskazanego w petitum skargi, również należy uznać całkowicie za bezzasadny. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ jest zobowiązany do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie ma on obowiązek ocenić, czy dane okoliczności zostały udowodnione. Na postawie art. 75 ust. 1 k.p.a., dowodem w sprawie, jak już wspomniano wcześniej w uzasadnieniu, może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopuszczalność korzystania przez organ z szerokiego zakresu środków dowodowych np.: dowodów z dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin, ma przyczynić się do jak najlepszego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwia realizację zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, dopuszczenie dowodu w postaci danych z systemu viaTOLL pozwoliło w sposób kompleksowy i zupełny przeprowadzić postępowanie dowodowe. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, obowiązek ustalenia przez organ prawdy obiektywnej nie ma charakteru absolutnego, a ciężar dowodu spoczywa również na stronie. Zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza bowiem, że organ powinien prowadzić postępowanie nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. z wyrokiem NSA z 9 maja 2024 r., II GSK 330/21). W kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym poglądem w doktrynie ww. regulacja ma charakter wyjątkowy i nie może służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, Sąd administracyjny ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, słusznie uznał, iż organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny, dlatego zarzut ten należy uznać za niezasadny. Skarżący w petitum skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 ust. 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2023 r., I GSK 1410/23, iż na postawie art. 141 § 4 p.p.s.a., można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. z wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2023 r., I GSK 1410/23). Prezentowanie przez Sąd I instancji, odmiennego od Skarżącego poglądu na zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.,- tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., należy uznać za bezzasadny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 2 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 t.j.).