I OSK 1225/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, , , po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1387/08 oddalającego skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo - Usługowego "[...]" sp. z .o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1951 r., którym - na podstawie art. 1, art. 75, art. 83 i art. 87 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341) oraz art. 1, art. 5 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. R.P. Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: dekretem), odmówiło dotychczasowym właścicielom, M. B. i R. M., prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] ze względu na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości – w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego – pod budownictwo użyteczności publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – M. M., K. R., A. P. i M. B. - wystąpili z wnioskiem do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1951 r. Organ stwierdził, że organy dekretowe, rozpatrując wniosek dotychczasowych właścicieli, rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu, odmawiając dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W aktach sprawy brak jakichkolwiek danych precyzujących, jaki plan zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji brały pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym planem (budownictwo użyteczności publicznej). W dacie wydania badanych aktów obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Na obrysie wykonanym na podstawie powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył położenie przedmiotowej nieruchomości, która mieściła się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą, czterokondygnacyjną, nie zaś pod budownictwo użyteczności publicznej. Przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej nie potwierdzają również akta lustracji zabudowy Warszawy przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1945 r. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowy grunt zabudowany był dwoma starymi, murowanymi budynkami mieszkalnymi, nienadającymi się do odbudowy. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności skontrolowanych aktów. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo - Usługowe "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W., jako użytkownik wieczysty przedmiotowego gruntu, złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Infrastruktury (będący właściwy w sprawie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury - Dz.U. Nr 216, poz. 1594) decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu [...] listopada 1947 r., to jest z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z 1947 r. Oznacza to, że termin złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy upływał w dniu [...] maja 1948 r. Przedmiotowy wniosek wpłynął w dniu [...] kwietnia 1948 r., a więc został złożony w przewidzianym w dekrecie sześciomiesięcznym terminie. Minister stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. i utrzymane nim w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1951 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem oba te organy, wbrew przesłankom przewidzianym w tym przepisie, odmówiły byłym właścicielom przyznania użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej. Nie badały przeznaczenia nieruchomości w dacie wydania decyzji w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a oparły się na planie dopiero opracowywanym. Organ nadzoru ustosunkowując się do zarzutów Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]", stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., gdyż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnej Zarządu Miasta z dnia [...] października 1994 r., nr [...], takich skutków nie wywołało. W tym względzie organ powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt. OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49). Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury Przedsiębiorstwo Produkcyjno -Handlowo - Usługowe "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Budownictwa, a następnie Ministra Infrastruktury aktów stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na jego podstawie wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wniosek należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Niezłożenie w terminie przez osobę uprawnioną wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu). Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił datę objęcia przez gminę posiadania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], co w konsekwencji posłużyło organowi do prawidłowego obliczenia terminu, który umożliwiał dotychczasowym właścicielom gruntu skuteczne złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Natomiast brak wskazania w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1951 r., odmawiającym byłym właścicielom ustanowienia prawa własności czasowej i w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej utrzymującej to orzeczenie w mocy, przyczyn niemożliwości pogodzenia dalszego użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem terenu według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jak to uczyniono według dopiero opracowywanego planu - stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oba akty badane w postępowaniu nadzorczym zostały wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd pierwszej instancji podzielił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt. OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. R.P. Nr 50, poz. 27), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 §2 K.p.a.". W niniejszej sprawie skarżąca spółka ma tytuł prawny do części dekretowej nieruchomości, ponieważ część gruntu, stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], oddano jej w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnej Zarządu Miasta z dnia [...] października 1994 r., nr [...]. Słusznie zatem organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. – odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" sp. z. o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało na naruszenie przepisów o postępowaniu mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. "polegające na nie uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i jako takie powinno skutkować, zgodnie z treścią wskazanych przepisów, uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy zaskarżonego wyroku." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Przedsiębiorstwo podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, błędnie uznał za trafne merytoryczne rozstrzygnięcia organu nadzoru. Jest ona użytkownikiem wieczystym gruntów, których dotyczy zaskarżona decyzja i stała się nim na mocy umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego poprzedzonej decyzją administracyjną. Przesłanką do wydania decyzji o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste było istnienie po stronie Skarbu Państwa przymiotu właściciela tegoż gruntu, co z kolei miało umocowanie prawne w istnieniu decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi gruntu przyznania prawa do własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, bez wydania decyzji odmownej byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej nie byłoby możliwym wydanie decyzji o przyznaniu mu prawa użytkowania wieczystego. Należy bowiem przyjąć, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej było zaistnienie zdarzeń prawnych w postaci wydania ważnej decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na jego rzecz i zawarcia umowy w tym przedmiocie. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło, że nie podziela również poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Jego zdaniem, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w przedmiotowej uchwale, jak i w późniejszym orzecznictwie, doprowadziło do podważenia właściwego rozumienia skutków decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz byłych właścicieli własności czasowej gruntów warszawskich. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżące Przedsiębiorstwo wniosło: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. W myśl art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji (orzeczenia), mimo że jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Najbardziej wszechstronna i pełna interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych zaprezentowana została w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCAP 1992 r., nr 212, poz. 211), w której uzasadnieniu wytyczono ramy pojęcia nieodwracalności skutków prawnych w płaszczyźnie obowiązującego prawa, bez nawiązywania do sfery faktów. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i stanowisko, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego dla ich odwrócenia. Natomiast na tle dekretu o gruntach warszawskich oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych zdefiniowała (kwestionowana przez skarżącą spółkę) uchwała składu siedmiu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Jest ono przekonujące. W uchwale trafnie przyjęto, że "samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej, otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i istnienie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje droga administracyjna w odrębnym postępowaniu dla dokonania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)". A zatem stwierdzić należy, że skarżące Przedsiębiorstwo nie wykazało, iż pomiędzy zarzucanym naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. (błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako - art. 145 ust. 1 lit. c P.p.s.a., bowiem taki nie istnieje) w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.