IV SAB/Wr 74/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5 000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE D. V., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 9 lutego 2023 r. złożyła skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła – jeszcze jako małoletnia (ur. W [...] r.) - w dniu 9 sierpnia 2017 r. W skardze działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 61 § 1 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie organu zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; 4) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy i prawnych sprawy; 5) art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła : 1) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6 000 zł; 6) o zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 27 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację odnoszącą się stosowania– z wnioskiem o braku takiego zastosowania w sprawie - art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Pismem procesowym z dnia 13 października 2023 r. organ poinformował o wydaniu w dniu 13 października 2023 r. decyzji w sprawie dołączając jej kopię. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniach: 9 sierpnia 2018 r., 20 listopada 2018 r., 27 grudnia 2018 r., 9 lutego 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek Skarżącej został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe prowadzenie postępowania występuje zatem w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działa, ale robi to opieszale lub skuteczność́ podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą̨ to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź́ wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sadu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość́ postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się̨ sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż postępowanie toczyło się ponad 61 miesięcy. Organ pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania sprawy podjął stosunkowo szybko, bo po upływie niespełna miesiąca od wpływu wniosku (w dniu 9 sierpnia 2017 r.), tj. pismem z dnia 14 września 2017 r. wzywał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 14 września 2017 r., a strona wezwanie to wykonała. Następną czynność organ podjął po upływie niemal 4 miesięcy kierując pismo z 8 stycznia 2018 r. do odpowiednich służb o informację o cudzoziemce, na co uzyskał odpowiedź w dniu 31 stycznia 2018 r. Również pismem z 8 stycznia 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 8 kwietnia 2018 r., jednocześnie wezwał stronę o dokumenty – co strona wykonała w dniu 31 stycznia 2018 r. Po tej dacie organ przez kolejne 42 miesiące nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na postawę organu nie wpłynęło rozstrzygnięcie ponaglenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który postanowieniem z 6 lutego 2020 r. (które wypłynęło do organu w dniu 19 lutego 2020 r.) uznał ponaglenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2020 r. Organ, mimo wyznaczonego przez siebie oraz postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców terminu zakończenia postępowania w sprawie nie podjął żadnych czynności w sprawie – przez wskazane 42 miesiące, tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (9 lutego 2023 r.). W sumie więc organ czynności wykonał w znacznych odstępach czasu, tj. 4 miesiące po osobistym stawiennictwie strony (14 września 2017 r.), następnie przez 42 miesięcy nie wykonał żadnych czynności (od 31 stycznia 2018 r. do 9 lutego 2023 r.) nie wykonał żadnych czynności, w ogóle nie zajmował się̨ sprawą. Sąd uwzględnił w tym zakresie okres zawieszenia biegu terminów procesowych wynikającego z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W tych okolicznościach nie sposób mówić́ o koncentracji podejmowanych działań́. Powyższe skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości postępowania. Tym samym organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB 276/23 i powołane tam orzeczenia – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola sądowa poddanego w sprawie działania organu doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do wniosku, że działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji (i to w ograniczonym zakresie wobec faktu, że wniosek dotyczył osoby w małoletniej), opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy, co Sąd wziął pod uwagę oceniając postępowanie organów w tej sprawie. Stwierdzona przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku), bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ w dniu 13 października 2023 r. wydał decyzję w sprawie. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa w okolicznościach tej sprawy uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że adekwatną będzie kwota 5 000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ocenę wyrażaną w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB 276/23, CBOSA), że norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy odnosi się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem odnosi się do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Zarządzenie: 1. Odnotować w rep.; 2. Odpis wyroku wraz uzasadnieniem doręczyć: a) Pełnomocnikowi strony skarżącej – bez pouczeń; b) Pełnomocnikowi organu - z pouczeniem o prawie wniesienie skargi kasacyjnej; 3. Kal. 30 dni (ewentualnie - wniesienie skargi kasacyjnej). sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk