I GSK 130/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2079/18 w sprawie ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 października 2018 r. nr 2/2018 w przedmiocie określenia kwoty środków Funduszu Pracy przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu C. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. V SA/Wa 2079/18, po rozpoznaniu skargi Powiatu Człuchowskiego (dalej zwanego powiatem, skarżącym lub skarżącym kasacyjnie) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 października 2018 r., nr 2/2018, w przedmiocie określenia kwoty środków Funduszu Pracy przypadającej do zwrotu, oddalił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł powiat, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), a mianowicie art. 108 ust. 1i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1265, ze zm. – dalej zwana ustawą o promocji zatrudnienia) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykładania prawa materialnego, dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji, odpowiada prawu, co oznacza, że znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, bez możliwości zmiany przeznaczenia tych środków, a w związku z tym powiat w latach 2014-2015 wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem środki Funduszu Pracy w wysokości [...] Na tej podstawie skarżący kasacyjnie powiat wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 października 2018 r. znak: [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 września 2018 r. znak: [...], w przedmiocie określenia kwoty środków Funduszu Pracy przypadającej do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie powiat zwrócił się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sprawozdania z wykorzystania środków z Funduszu Pracy na koszty wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w Człuchowie za 2014 r. i 2015 r. zostały przesłane do ówczesnego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które nie zgłaszało żadnych zastrzeżeń. To zdaniem skarżącego powiatu było jednoznaczne ze zgodą Ministerstwa na zmianę przeznaczenia przyznanych Powiatowi Człuchowskiemu w 2014 r. i 2015 r. Dodatkowo powiat nadmienił, że wobec stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej wątpliwości budzi wykładnia obowiązujących przepisów prawa, dokonana przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (podtrzymana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie). Minister, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kasacyjnie powiatu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany przez siebie wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie, na podstawie w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, ogranicza więc wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie powiat, kwestionując wyrok WSA w Warszawie podniósł wyłącznie jeden zarzut, w którym zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia. Według niego Sąd uchybił przedmiotowej regulacji poprzez dokonanie jej błędnej wykładni, tj. przyjęcie za organem, że środki o których w niej mowa mogą być wykorzystane wyłącznie na wskazany cel, tj. finansowanie kosztów nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne pracowników powiatowego urzędu pracy, bez możliwości zmiany przeznaczenia tych środków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powiatu przedmiotowy błąd w zakresie wykładni wskazanego wyżej przepisu doprowadził w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw, albowiem rezultaty wykładni gramatycznej analizowanej regulacji prowadzą do jednoznacznego wniosku, że środki o których mowa w tym przepisie przeznaczone są na finansowanie kosztów nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne pracowników powiatowego urzędu pracy, w szczególności pełniących funkcje doradców klienta oraz zajmujących stanowiska kierownicze. W tym zakresie przepis ten nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. W kwestii wykładni przedmiotowej regulacji podkreślić także należy, że wyniki zastosowania innych, uznanych metod interpretacji przepisów, w szczególności wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie pozwalają na podważenie rezultatów wykładni gramatycznej. Nie prowadzą one bowiem do odmiennych wniosków. Niezależnie od powyższego stwierdzić również należy, że wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie powiatu, analizowany przepis nie zawiera żadnego upoważnienia dla kogokolwiek, w tym zwłaszcza beneficjenta tychże środków, do zmiany ich przeznaczenia. W tej więc sytuacji niewyinterpretowanie przez Sąd I instancji z jego treści takiego prawa nie może być rozpatrywane w kategoriach błędu jego wykładni. Innymi słowy, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, jakoby WSA w Warszawie wadliwie odkodował z art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia treść zawartej w nim normy prawnej, tj. niewłaściwie zrozumiał jej brzmienie. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie powiatu nie znajdują uzasadnionych podstaw. Argumentem za przyjęciem dopuszczenia się przez WSA w Warszawie błędu wykładni art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia nie może być przywoływane przez powiat stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, gdyż po pierwsze rozstrzygające sprawę organy nie były nim związane, po drugie zaś nie odnosi się ono wprost do problematyki zmiany przeznaczenia środków, którą powiat porusza w ramach jedynego zarzutu swojej skargi kasacyjnej. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła w nim jedynie, w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny, prawidłowość wykorzystania środków przez powiat, co nie pozwala na stwierdzenie, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia była nieuprawniona. W konsekwencji, wobec niestwierdzenia dopuszczenia się przez WSA w Warszawie wadliwej wykładni art. 108 ust. 1i ustawy o promocji zatrudnienia nie można także mówić o innej postaci naruszenia prawa materialnego, jaką zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jest jego niewłaściwe zastosowanie. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie powiatu na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 4 050 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.