II OSK 2129/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2365/21 w sprawie ze skargi I.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 653/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.R. na rzecz I.R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.R., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 30 sierpnia 2021 r. nr 653/OPON/2021 oraz decyzję Starosty Pruszkowskiego z 27 maja 2021 r. nr 1039/2021, a także zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty Pruszkowskiego z 27 maja 2021 r., a także stwierdził, że decyzja Starosty Pruszkowskiego z 24 listopada 2020 r. nr 2052/2020 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa poprzez pominięcie w postępowaniu I.R. jako strony postępowania. Jednocześnie Wojewoda odmówił uchylenia decyzji z 24 listopada 2020 r. wskazując, że w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że brak naniesienia na mapie rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce inwestora, ma znaczenie dla określenia strefy oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego mimo, iż skarżący nie wskazał przepisów prawa materialnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, b) art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." nakazując bez podstawy prawnej po wznowieniu postępowania, ponownie szczegółowo sprawdzić dokumentację budowlaną stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., z uwzględnieniem stanowiska skarżącego, c) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez uznanie że sprawa nie została należycie wyjaśniona i decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 653/OPON, o nieuchyleniu decyzji Starosty Pruszkowskiego była przedwczesna mimo, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, z poszanowaniem obowiązujących przepisów i w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez orzeczenie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 653/OPON, narusza prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz inne przepisy postępowania, co mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo, że nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uchyleniu tych decyzji na podstawie tego przepisu, mimo braku przesłanek do jego zastosowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W szczególności wyjaśniono podstawy prawne decyzji oraz przytoczono przepisy prawa. Jednocześnie wskazano, że wadliwość procesowa decyzji Starosty Pruszkowskiego nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie to posiadało jedynie wadliwości formalne natomiast pozbawione było wadliwości materialnej, czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że brak naniesienia na mapie rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce inwestora ma znaczenie dla określenia strefy oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie I.R. nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że inwestycja będzie powodować ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.R. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przed odniesieniem się do motywów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody została wydana w trybie wznowienia postępowania. W myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i taką ocenę w rozpatrywanej sprawie sformułował Wojewoda względem poddanej badaniu we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 24 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.R. pozwolenia na budowę. Uchylając decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd Wojewódzki stwierdził, że rację ma Wojewoda co do wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – niemniej jednak przedwczesne jest stanowisko tego organu prowadzące do zastosowania w sprawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., a to wobec braku koniecznego postępowania wyjaśniającego uzasadnionego stwierdzoną wadą wznowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ sprawa nie została należycie wyjaśniona, a Wojewoda przedwcześnie orzekł na zasadzie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że Wojewoda – kierując się art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. – zasadnie stwierdził, a Sąd I instancji ocenę tę zaaprobował, iż nieruchomość I.R. (działka o nr ewid. [...], obręb [...] P., Kw nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu do organu wniosku I.R. o wznowienie postępowania, wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, "ustawa zmieniająca"), przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy czym jak słusznie zauważył Sąd I instancji dla ustalenia obszaru odziaływania obiektu znaczenie mają wyłącznie ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej; co istotne – znaczenie prawne mają tylko tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy inne regulujące dodatkowe wymogi. Biorąc zatem pod uwagę charakter i parametry projektowanej inwestycji – odległość od granicy z działką I.R. – najmniejsza 3,11 m, jak i sposób usytuowania i wysokość projektowanego budynku – 7,09 m, prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że może ona oddziaływać na nieruchomość skarżącego. W kontekście powyższego słusznie zatem stwierdzono, że ograniczenia w zabudowie dla skarżącego wynikać mogą z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" oraz z § 13 tego aktu. Rację ma Sąd I instancji podkreślając, że organ nie zweryfikował poprawności sporządzenia projektu zagospodarowania terenu w kontekście wskazanych powyżej § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a jedynie zdawkowo wskazał, że jest on zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Skoro bowiem obszar oddziaływania miał znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego, to organ nie mógł odstąpić od zbadania sprawy w zakresie wywołaną przesłanką wznowienia. We wniosku o wznowienie postępowania I.R. wskazywał na konieczność sprawdzenia dokumentacji budowlanej zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 p.b., m.in. w kontekście odległości od granic oraz nasłonecznienia. Wobec powyższego organ winien był przeanalizować projekt budowlany w zakresie określonym w ww. przepisach p.b. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast ,że Wojewoda poddał analizie zagadnienia istotne dla skarżącego. Nie wiadomo co legło u podstaw stwierdzenia, że zarzuty dotyczące braku naniesienia na mapie rzędnych terenu, spadków terenu i projektowanych utwardzeń, badań geotechnicznych, przyłączy do istniejących sieci, wielkości miejsca gromadzenia odpadów, projektowanych miejsc postojowych oraz istniejących drzew na działce ewid. [...] nie mają wpływu na obszar oddziaływania realizowanej inwestycji. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię z uwagi na brak wskazania przez I.R. przepisów prawa materialnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Do tego rodzaju przepisów należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. W niniejszej zaś sprawie szczególne znaczenie ma – jak wskazano powyżej – § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nawet zrealizowanie danej inwestycji zgodnie z prawem może rodzić i z reguły rodzi skutek w postaci zaliczenia sąsiedniej działki do obszaru oddziaływania danej inwestycji. Ustalenia w tym zakresie muszą być zatem jednoznacznie poczynione, tymczasem dokonania takich ustaleń organ odwoławczy zaniechał. Organ zaniechał również analizy, która świadczyłaby o zachowaniu wymogów § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższej oceny nie zmienia stanowisko organu, że analiza zacienienia i nasłonecznienia wykazała, że projektowany budynek nie wpływa w stopniu niezgodnym z normami i prawem budowlanym na ww. warunki oświetleniowe budynków sąsiednich. Taka ocena organu jest niewystarczająca nie została ona bowiem poparta jakimkolwiek uzasadnieniem, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na rzeczywiste przeprowadzenie analizy nasłonecznienia. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest ocenić, na podstawie przedstawionej dokumentacji projektowej, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem, m.in. przepisów dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją. Projektowana zabudowa powinna spełniać odpowiednie wymogi nasłonecznienia określone w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 942/16, z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 191/15; z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1138/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jednoznacznie wynika wymóg, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września). Prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż projekt budowlany nie zawiera analizy spełnienia przesłanek określonych w § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Spełnieniem tego wymogu nie jest również ogólne wskazanie, że dostęp światła dziennego jest zapewniony. Skoro zatem organ nie zweryfikował kompletności projektu budowlanego, choć dokumentacja budowlana nie zawiera żadnej analizy, która świadczyłaby o zachowaniu wymogów z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. poprzez nakazanie ponownej analizy dokumentacji budowlanej z uwzględnieniem stanowiska skarżącego. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw, by przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej sprawa nie została należycie wyjaśniona, a Wojewoda przedwcześnie orzekł na zasadzie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. co prawidłowo zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.