II OSK 1244/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 860/20 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 października 2020 r. nr AB-II.7843.25.2019.AM w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., II SA/Bk 860/20, oddalił skargę Instytutu I. Sp. z o.o. w B. (dalej Spółka) na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej Wojewoda) z dnia 19 października 2020 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 26 czerwca 2020 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na: 1) instalacji oznaczenia A. S.A. w postaci liter LED składających się na nazwę przedsiębiorcy; 2) instalacji oznaczenia B. sp. z o.o. w postaci liter LED składających się na nazwę przedsiębiorcy; 3) instalacji oznaczenia N. S.A. w postaci liter LED składających się na nazwę przedsiębiorcy; na attyce budynku przy ulicy [...] w B., działka nr [...], obręb [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła do WSA Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu, bezsporne i prawidłowo ustalone są następujące okoliczności: konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania spornych robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.); położenie działki inwestycyjnej na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 22 lutego 2010 r. nr LII/661/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku, (odcinek od ronda im. [...] do ul. [...]) - Dz.Urz.Woj.Podl. nr 50, poz. 865; dalej m.p.z.p., zmieniona uchwałą Rady Miasta Białegostoku z 22 września 2014 r. nr LXIII/722/14 - Dz.Urz.Woj.Podl. poz. 3493); położenie działki na terenie objętym ochroną konserwatorską - decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977 r. WSA wskazał, że sporna inwestycja miałaby polegać na instalacji oznaczenia przedsiębiorców w formie liter LED na attyce budynku na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika, że instalacja składałaby się z liter LED identyfikujących przedsiębiorców oraz konstrukcji (mocowania) te litery podtrzymującej. Zdaniem Sądu, jest to reklama i nośnik, na którym reklama zostałaby umieszczona. Jak wprost stwierdziła pełnomocnik skarżącej Spółki w zgłoszeniu, odwołaniu i skardze, sporne instalacje dotyczą przedsiębiorców prowadzących w budynku na ww. działce działalność gospodarczą. Będą one polegały na umieszczeniu na dachu budynku oznaczeń tych przedsiębiorców w formie liter LED o rozmiarach 10,55mx13,10mx1,20m – "b." oraz 8,0mx15,30mx0,8m – "n.". Jak wynika z dołączonych wydruków, instalacje mają rozmiary umożliwiające odczytanie liter ze znacznej odległości oraz w nocy, bowiem litery byłyby podświetlane. W zgłoszeniu nie wskazano rozmiarów instalacji dotyczącej A. S.A., jednak również miałaby ona postać liter LED i byłaby umieszczona również na attyce budynku, a zatem z wysokim prawdopodobieństwem należy przyjąć, że wyglądałaby i pełniłaby podobną funkcję jak dwie pozostałe. W ocenie Sądu, wyżej dokonana charakterystyka instalacji uprawnia do wniosku, że litery LED stanowiłyby reklamę w rozumieniu art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.), a konstrukcja mocująca – nośnik reklamy w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. Skoro bowiem reklama w myśl art. 2 pkt 16a u.p.z.p. to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to przyjąć należy, iż również samo logo czy nazwa firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie (reklamującym to przedsiębiorstwo). Z kolei sposób umieszczenia wyżej opisanych reklam na dachu budynku (jak wynika z wizualizacji – na konstrukcjach utrzymujących litery LED) odpowiada definicji urządzenia reklamowego z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Jest nim bowiem przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W opinii WSA, organy nie wyraziły, wbrew stanowisku skarżącej, ogólnego stanowiska utożsamiającego pojęcia "nośnik reklamy" z "oznaczeniem przedsiębiorcy" oraz z "szyldem reklamowym". Dokonały jedynie oceny charakteru konkretnych instalacji zgłoszonych przez Spółkę i uznały, że stanowią one nośnik reklamy objęty zakazami planu miejscowego, a konkluzje te nie naruszają prawa. Co do zarzutu utożsamienia "nośnika reklamy" z "szyldem" Sąd wskazał, że stan prawny działki nr [...] w zakresie możliwości umieszczania szyldów jest regulowany w § 11 ust. 2 m.p.z.p., zgodnie z którym szyldem jest zewnętrzne oznaczenie miejsca wykonywania działalności gospodarczej w formie tablicy informacyjnej o powierzchni nie większej niż 0,3 m², umieszczanej płasko na ścianie bądź prostopadle do płaszczyzny ściany budynku (szyld semaforowy) przy wejściu głównym do budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Definicja ta wyklucza kwalifikację spornych instalacji jako szyldu w rozumieniu planu miejscowego, bowiem instalacje nie są tablicami umieszczonymi płasko lub prostopadle do ściany budynku ale na jego dachu. Natomiast odbiega od definicji szyldu zawartej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p., zgodnie z którym przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpniu 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym naruszenie: a) art. 2 pkt 16d u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że każde oznaczenie przedsiębiorcy jest tożsame z szyldem reklamowym, podczas gdy czym innym jest urządzenie bądź tablica reklamowa, a czym innym oznaczenie przedsiębiorcy, także w formie liter LED, które nie zawiera przekazu perswazyjnego dotyczącego świadczonych przez niego usług, b) § 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi "nośnik reklamy", a którego umieszczenie jest zakazane, w szczególności wobec położenia nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków, w sytuacji gdy zgłoszona inwestycja ma polegać na instalacji oznaczeń przedsiębiorców wykonujących w przedmiotowym budynku działalność gospodarczą w postaci liter przestrzennych LED, a w związku z czym nie są one reklamą, gdyż za taką można jedynie uznać urządzenie eksponujące reklamę poprzez określenia ocenne, używające perswazji w celu pozyskania klientów czy też zachęcające do zakupu określonych towarów czy usług, c) art. 6, 7, 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia samodzielnie wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i poprzestanie jedynie na ocenie argumentów płynących z decyzji Wojewody i Prezydenta Miasta Białegostoku oraz nie ustalenie czy zgłoszone roboty budowlane w postaci umieszczenia liter LED na attyce budynku stanowią nośnik reklamy czy też inną formę przestrzenną niebędącą nośnikiem reklamy w rozumieniu miejscowego planu, tj. oznaczenie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: d) art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane nie jest zgodne z przepisami, a zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "nośnik reklamy" wskazuje, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z m.p.z.p.; e) art. 30 ust. 5c p.b. poprzez brak jego zastosowania i nienałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, gdy organ stwierdził niekompletność wniosku, a co wskazuje Wojewoda w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy instalacja oznaczeń nazw przedsiębiorców na budynku w formie liter LED stanowi realizację nośników reklamy. Zdaniem organów i WSA jest to nośnik reklamy, gdyż przedmiotowe litery LED mają stanowić wizualną formę informacji o przedsiębiorcach, co odpowiada przesłankom z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. W opinii Spółki nie jest to nośnik reklamy, ponieważ czym innym jest urządzenie bądź tablica reklamowa, a czym innym oznaczenie przedsiębiorcy, także w formie liter LED, które nie zawiera przekazu perswazyjnego dotyczącego świadczonych przez niego usług. Stanowisko Spółki nie jest trafne. Zgodzić się należy z organami administracyjnymi i WSA, że w realiach niniejszej sprawy oznaczenie nazw przedsiębiorców na budynku w istocie jest reklamą w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p., ponieważ oznaczenie to upowszechnia w wizualnej formie informację promującą te przedsiębiorstwa i w rzeczywistości informuje o prowadzonej przez nie działalności, a nie tylko o ich siedzibie. Powyższe wynika jednoznacznie z treści zgłoszenia i dołączonych do niego wizualizacji zgłaszanego zamierzenia. Zauważyć przy tym należy, że o tym, iż celem zgłaszanej instalacji jest w istocie reklama, świadczy również wielkość planowanych liter o rozmiarach 10,55m x 13,10m x 1,20m oraz 8,0m x 15,30m x 0,8m i fakt, że mają być one podświetlane. Te cechy przedsięwzięcia jednoznacznie wskazują, że takie oznaczenie przedsiębiorców nie jest tylko informacją o ich siedzibie, ale przede wszystkim informacją o samych przedsiębiorcach. Zgłaszane przedsięwzięcie jest więc nośnikiem reklamy. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c) m.p.z.p., zakazuje się umieszczania nośników reklamy na obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków lub obiektach o cechach zabytku, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., przez nośnik reklamy, w rozumieniu planu miejscowego, należy rozumieć urządzenie reklamowe, ze stałą lub zmienną powierzchnią ekspozycyjną, przeznaczone do eksponowania reklamy, niebędące znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych, elementem SIMB lub pojazdem samobieżnym. W myśl zaś § 11 ust. 2 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. w zakresie umieszczania nośników reklamy i szyldów na budynkach zakazuje się umieszczania nośników reklamy powyżej ścian, jako przedłużenia ściany budynku. Mając na uwadze powyższe unormowania i treść zgłoszenia uznać należy za prawidłowe stanowisko organów, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi "nośnik reklamy", którego umieszczenie jest zakazane, w szczególności wobec położenia nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków. Sąd I instancji słusznie w tej sytuacji zaakceptował stanowisko organów, zasadnie przy tym wskazując, że organy trafnie oceniły brak potrzeby wzywania Spółki do uzupełnienia zgłoszenia, skoro brak było możliwości załatwienia sprawy w sposób milczący przez niezgłoszenie sprzeciwu. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. oraz w powiązaniu z art. 6, 7, 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Nie naruszył też art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. oraz art. 30 ust. 5c p.b. Nie negując, że nie każde oznaczenie przedsiębiorcy jest tożsame z szyldem reklamowym, stwierdzić należy, że organy administracyjne prawidłowo uznały, iż z przyczyn wyżej wskazanych w realiach niniejszej sprawy oznaczenie nazw przedsiębiorców na budynku jest reklamą. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem również art. 2 pkt 16d u.p.z.p. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.