III SAB/Gl 118/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dot. warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przez zmarłego męża postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 marca 2023 r. E. K. (dalej określanej jako Skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Bezczynność polega, zdaniem Skarżącej, na tym, że organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przez (zmarłego) męża Skarżącej L. K., w sytuacji, w której – stosownie do dyspozycji art. 70 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1821 ze zmianami) – Skarżąca dysponuje interesem prawnym w zaistniałym stanie, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczące stosunku służbowego zmarłego męża skarżącej ma wpływ na wysokość jej świadczeń emerytalno – rentowych. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt: IV SA/Gl 1064/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę męża Skarżącej na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 9 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Powołanym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 24 maja 2017 r., nr [...]. Od wyroku tego skutecznie została wniesiona skarga kasacyjna przez organ. W dniu 19 września 2019 r. mąż Skarżącej zmarł. W związku ze śmiercią strony, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: III OSK 282/21 umorzył postępowanie przed sądem drugiej instancji. Tym samym uprawomocnił się wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 1064/17 – uwzględniający skargę męża Skarżącej i uchylający zaskarżoną przez niego decyzję wydaną w drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Wnioskiem z 12 maja 2022 r. Skarżąca, powołując się na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 9 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt: IV SA/Gl 1064/17, zażądała podjęcia stosownych kroków prawnych w przedmiocie warunków pełnienia przez jej męża służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wniosek uzasadniła w ten sposób, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie dotyczy jej interesu prawnego, jest bowiem spadkobierczynią swojego zmarłego męża, a rozstrzygniecie dotyczące jego stosunku służbowego ma wpływ na wysokość przysługujących mu świadczeń emertytalno-rentowych – a tym samym i jego spadkobierczyni, której świadczenia te przysługują po jego śmierci. Wniosek Skarżącej został przez organ rozpatrzony negatywnie. Stanowisko swoje organ przedstawił w piśmie z 4 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska oparł się na wywodzie zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt: III OSK 282/21, zgodnie z którym przedmiot postępowania – ustalenie warunków służby zmarłego męża Skarżącej - odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków zmarłej strony, będących ściśle związanych z jego osobą i nieprzechodzących z tego powodu na jego następców prawnych. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że przedmiot sprawy o sygn. akt: IV SA/Gl 1064/17 dotyczy bowiem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 9 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby, a zatem decyzji dotyczącej stosunku służbowego, tj. uregulowanej przepisami prawa publicznego relacji pomiędzy podmiotem zatrudniającym (jakim jest państwo) a osobą zatrudnioną (funkcjonariuszem). Pomimo, że ochronie prawnej podlegają zarówno istnienie, jak i istotne elementy tego stosunku, to jednak taki przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą skarżącego funkcjonariusza. W konsekwencji koniecznym stało się przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu i powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1114/18). Ponadto zauważył, iż udziału w sprawie nie zgłosiła żadna osoba, której interesu prawnego (a nie faktycznego) dotyczyłby wynik niniejszego postępowania. Reakcją Skarżącej na stanowisko organu było ponaglenie na bezczynność organu, zawarte w piśmie z dnia 12 września 2022 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Strona podkreśliła, że decyzja organu, będąca przedmiotem skargi jej zmarłego męża, została uchylona prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt: IV SA/Gl 1064/17, a więc nie funkcjonuje ona w obiegu prawnym. W tej sytuacji organ jest, zdaniem strony, zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przez zmarłego męża Skarżącej. Organ tymczasem od dnia 7 grudnia 2021 r. (tj. od daty uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach) nie podjął w tej sprawie żadnych czynności, tj. nie wydał oczekiwanej przez stronę decyzji. Organ w piśmie z dnia 20 września 2022 r., skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (organu wyższego stopnia) w związku z otrzymanym ponagleniem strony przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie, stwierdzając, że stroną postępowania był tylko zmarły mąż, a przedmiot postępowania odnosił się wyłącznie do jego praw i obowiązków, będących ściśle związanych z jego osobą i nie przechodził z tego powodu na jego następców prawnych. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu 29 września 2022 r. postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie złożonego przez Skarżącą ponaglenia (pismo nr [...]). W uzasadnieniu stwierdzono, że strona wystąpiła do organu z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. o wydanie decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wyjaśniając jednocześnie, że rozstrzygnięcie to dotyczy jej interesu prawnego. Organ w piśmie z dnia 4 sierpnia 2022 r. wniosek ten rozpatrzył negatywnie, stwierdzając, że Skarżąca nie ma przymiotu strony i nie może wszcząć postępowania w sprawie przedmiotem której są wyłącznie prawa i obowiązki zmarłego męża, będące ściśle związane z jego osobą i nieprzechodzących na jego następców prawnych. Stanowisko to zaaprobował organ wyższego stopnia, stwierdzając, że pismo wnioskodawczyni nie wszczęło odrębnej sprawy administracyjnej procedowanej w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a co się z tym wiąże Skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego Tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej określanej skrótem K.p.a.). W tym stanie rzeczy strona wniosła opisaną na wstępie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Nie uznając za zasadny żadnego z zarzutów skargi, podtrzymał konsekwentnie stanowisko organów skarbowych, zgodnie z którym przedmiot postępowania prowadzonego wobec zmarłego L. K. przed organami skarbowymi i sądami administracyjnymi obu instancji odnosiło się tylko i wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z jego osobą i nie przechodzących na jego następców prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: w Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej określonej w skrócie, jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu wniesiona została przez Skarżącą, wywodzącą swój interes prawny z praw i obowiązków zmarłego męża. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działalnie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na tzw. milczenie władzy jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia posiadania przez Skarżącą przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jedynie bowiem podmiot będący stroną postępowania może domagać się zainicjowania postępowania przed organem i zakończenia go wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego daną sprawę. W tym miejscu należy podnieść stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt: III OSK 282/21, umarzającym postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej od wyroku tutejszego Sądu z 9 sierpnia 2017 r. Podkreślić należy, że stanowisko to jest wiążące w tej sprawie. W ocenie Sądu drugiej instancji przedmiot niniejszego postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków męża Skarżącej, będących ściśle związanych z jego osobą i nieprzechodzących z tego powodu na jego następców prawnych. Wspomniany wyrok dotyczy "decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 9 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby, a zatem decyzji dotyczącej stosunku służbowego, tj. uregulowanej przepisami prawa publicznego relacji pomiędzy podmiotem zatrudniającym (jakim jest państwo) a osobą zatrudnioną (funkcjonariuszem). Pomimo że ochronie prawnej podlegają zarówno istnienie, jak i istotne elementy tego stosunku, to jednak taki przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą skarżącego. W konsekwencji koniecznym stało się przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu i powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1114/18). Ponadto zauważyć należy, iż udziału w sprawie nie zgłosiła żadna osoba, której interesu prawnego (a nie faktycznego) dotyczyłby wynik niniejszego postępowania". Analiza akt sprawy I OSK 1114/18 wskazują, że już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania kasacyjnego Skarżąca złożyła wniosek o wstąpieniu jej do tej sprawy. Uczyniła to jednak już po jej prawomocnym zakończeniu. Z kolei organ, na zapytanie Sądu w niniejszej sprawie wyjaśnił, że po wydaniu rzez NSA o postanowienia o umorzeniu postępowania kasacyjnego nie podjął żadnych działań i aktów. Uwzględniając fakt, że sprawa dotyczyła praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego męża, Skarżąca nie mogła stać się stroną tego postępowania, tym bardziej, że żądała od organu wydania decyzji w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie celno-Skarbowej przez jej zmarłego męża. Źródłem interesu prawnego uprawniającego dany podmiot do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest przedmiot postępowania administracyjnego, ale akt stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna lub postanowienie, a w przypadku bezczynności jej niewydanie we właściwym terminie. To, w jaki sposób zostały w nim ukształtowane prawa i obowiązki jej adresatów lub osób trzecich stanowi punkt odniesienia dla ustalenia legitymacji skargowej. Koniecznym jest tutaj wystąpienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu występującego ze skargą, a zaskarżonym aktem lub czynnością, bądź, w przypadku bezczynności jej brakiem. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., ma dotyczyć określonej sprawy w danym stanie faktycznym, a nie być interesem potencjalnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/22). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca domagała się stwierdzenia uprawnienia ściśle związanego z osobą jej zmarłego męża, a nie własnego uprawnienia do renty wdowiej. Podkreślić należy, że kwestie związane z prawem do renty wdowiej, na które Skarżąca powołuje się na wstępie skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, są domeną innych postępowań. Natomiast kwestie potencjalnych roszczeń, tj. wierzytelności spadkowych w zakresie wymagalnych a nie wypłaconych świadczeń zmarłemu mężowi Skarżącej mogą być dochodzone przez Skarżącą w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, skarga na bezczynność organu w prawomocnie zakończonej sprawie zmarłego męża, wniesiona przez jego żonę jest niedopuszczalną z uwagi na brak jej interesu prawnego i jako taka podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.