IV SA/Po 652/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia 26 kwietnia 2023 r. Nr [...]; UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 lipca 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że wnioskiem z 8 marca 2023 r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem – J. C.. Burmistrz T. decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 odmówił przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390, dalej jako "u.ś.r.") ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Od decyzji odwołanie złożyła A. S., wskazując, iż nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem. SKO w P. wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium zaznaczyło, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że J. C. - ojciec wnioskującej, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...]. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza, że odwołująca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Fakt sprawowania opieki nie jest kwestionowany przez organ I instancji. Odnosząc się do wskazywanej przez organ I instancji niespełnionej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy SKO wskazało, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn..K-38/13 - w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wobec tego podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przepis art. 17 ust. 1b ustawy. Pomimo powyższego, w ocenie Kolegium A. S. nie może być uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego bowiem, jak słusznie zauważył organ I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, aby istniał związek przyczynowy z art. 17 ust.1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzję odmowną uzasadnia brak spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, ponieważ zebrane w sprawie dowody pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie jest osobą, która w myśl tego przepisu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Pomimo tego, że z materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że ojciec wnioskodawczyni jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, nie sposób jednak przyjąć, aby wnioskodawczyni z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem rzeczywiście zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia, chociażby z tego względu, iż do tej pory była osobą nieczynną zawodowo. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie była nigdy zatrudniona, jak również nie czyniła wysiłków w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że samo sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, który - w ocenie Kolegium - nie występuje. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że jest matką pięciorga dzieci, przy czym jedno jest niepełnosprawne od urodzenia. Obecnie opiekuje się ojcem, bowiem wymaga on całodobowej opieki. Pismem z 20 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał przedmiotową skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m.in.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela, b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji wszelkich okoliczności, którymi kierował się organ wydając decyzję, a także wydanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji 2. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji tj. a) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie b) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie braku związku przyczynowego, między niepodejmowaniem przeze skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Skarga została uwzględniona ponieważ organ dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Poglądu tego nie podzielił organ odwoławczy wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Organ odwoławczy wskazał też, że omawiany przepis - art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za niecelowe jego powielanie. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że wadliwe w tym zakresie było stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane z uwagi na fakt, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Kolegium argumentu przemawiającego za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego dot. niepodejmowania pracy przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem należy wskazać, że sformułowanie "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" zawarte w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. in fine w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej lub jej nie podejmują po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy uznanie przez Kolegium, że nie istniał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem miało charakter uznania dowolnego, nie mającego odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Faktem jest bowiem, że skarżąca nie pracuje, opiekuje się swoim ojcem w sposób należyty, a opieka ta ma charakter stały oraz jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie pracy nawet na niewielką część etatu. Co więcej, z akt wynika, że skarżąca jest zdolna do pracy tyle, że ze względu na wcześniejsze opiekowanie się innymi członkami rodziny nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia. Dokonując oceny związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia Sąd nie podzielił zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, iż z racji tego, że skarżąca jest "bierna zawodowo", brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy bowiem podkreślić, że przepis zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do aktywności zawodowej opiekuna osoby niepełnosprawnej przewiduje dwie sytuacje - rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie. Są to dwa różne stany - rezygnacja oznacza, że opiekun bezpośrednio przez podjęciem się sprawowania opieki wykonywał pracę zarobkową, ale w związku z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych zmuszony był do jej zaprzestania. Niepodejmowanie zatrudnienia oznacza, że opiekun, pomimo tego, że jest zdolny do pracy i ma obiektywne możliwości jej podjęcia, nie czyni tego ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Przy czym w obu wypadkach chodzi o taki zakres opieki, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej nawet w najmniejszym wymiarze. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej (tak wyrok WSA w Gdańsku z 18.10.2023 r., II SA/Gd 408/23, LEX nr 3618632). W ocenie Sądu, w świetle danych z wywiadu środowiskowego nie ulega wątpliwości, że ojciec skarżącej, posiadający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej i angażującej opieki. Jest osobą leżącą, wymaga regularnej wymiany środków higienicznych, wymiany pościeli, podawania leków, pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, takich jak mycie, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich. Nie są to zatem czynności, które zazwyczaj wykonują dorosłe dzieci niepełnosprawnych rodziców, jak zdaje się uważać organ odwoławczy. Zdaniem Sądu są to czynności daleko wykraczające poza zwykłą troskę i pomoc rodzicom, bowiem angażują skarżącą zarówno w ciągu całego dnia, jak i w porze nocy. Z kolei z orzeczenia o niepełnosprawności ojca skarżącej wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jego niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, to jest od dnia [...] r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że ojciec skarżącej, ze względu na wiek i stwierdzone schorzenia nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że stan ojca skarżącej sukcesywnie się pogarszał, a konieczność opieki nad nim istniała znacznie wcześniej aniżeli wynika to ze złożonego wniosku o przyznanie świadczenia. Wynika to również z wywiadu środowiskowego i opisanego w nim stanu podopiecznego. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że takie schorzenia, jakie stwierdzono u ojca skarżącej nie powstają z dnia na dzień, ale są wynikiem dłuższego procesu. Dopiero jednak uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym otworzyło skarżącej możliwość domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym ubiegający się o świadczenie wystąpił o przyznanie świadczenia. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W świetle powyższych rozważań, nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że skarżąca spełnia przesłanki do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu i ich zastosowania przy wydaniu decyzji.