II OSK 522/23

SENTENCJA Dnia 17 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 842/22 w sprawie ze skargi D. D. i W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 maja 2022 r., znak: WI-I.7840.3.36.2021.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 842/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. D. i W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 maja 2022 r., znak: WI-I.7840.3.36.2021.EO, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2021 r., nr 154/6740.2/2021, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla "zamierzenia budowlanego dla Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Krakowie, działającej przez pełnomocnika S. W., dla inwestycji pn. remont instalacji wewnętrznych (wod.-kan., gaz.) wewnątrz obiektu, remont kominów, demontaż nieczynnych przewodów i urządzeń wentylacji mechanicznej w kamienicy przy ul. [...] w Krakowie, na dz. nr [...]". Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z następujących względów. Po pierwsze, powołując się na treść art. 32 i art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] w Krakowie w uchwale nr 1 w sprawie przebudowy i remontu części wspólnej w trybie indywidualnego zbierania głosów w terminie od 23 do 30 grudnia 2020 roku, postanowiła o przeprowadzeniu prac polegających na remoncie instalacji wewnętrznych (wod.-kan., gaz) wewnątrz obiektu, remoncie kominów, demontażu nieczynnych kominów i urządzeń wentylacji mechanicznej oraz wszelkich z tym związanych prac. Ponadto Wspólnota upoważniła zarząd do dokonania wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji podjętych uchwał w sprawie przebudowy, w tym niniejszą uchwałą roku (k. 90-92 a.a.). W następstwie tej uchwały zarząd Wspólnoty udzielił pełnomocnictwa (z dnia 4 stycznia 2021 r.) S. W. do działania w charakterze pełnomocnika w imieniu Wspólnoty (k. 93 a.a). Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że S. W. została ustanowiona w przedmiotowej sprawie pełnomocnikiem Wspólnoty. Nie ma przy tym większego znaczenia okoliczność, że pełnomocnictwo zostało dostarczone do organu I instancji dopiero po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2019 r. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przedłożenie pełnomocnictwa, przez osobę, która wcześniej nie wykazała w sposób prawidłowy swojego umocowania do działania imieniem strony, może zostać opatrzone datą późniejszą aniżeli sama czynność podjęta imieniem strony. Istotny jest bowiem zakres pełnomocnictwa oraz jego rzeczywiste udzielenie do danej sprawy, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2021 r., I OSK 2466/18). Ze względu na powyższe nie jest uzasadniony zarzut nieprawidłowego umocowania S. W.. Po drugie, jako nietrafny Sąd ocenił zarzut nielegitymowania się przez inwestora uchwałami wspólnoty mieszkaniowej uprawniającymi do wykonania remontu kamienicy w zakresie objętym udzielonym pozwoleniem na budowę. Po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2019 r., inwestor przedłożył uchwałę nr 1 Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ulicy [...] w Krakowie w sprawie przebudowy i remontu części wspólnej w trybie indywidualnego zbierania głosów w terminie od 23 do 30 grudnia 2020 r. (k. 90-92 a.a. organu I instancji; w tym miejscu trzeba wskazać, że w akapicie pierwszym wskazanej uchwały w wersie drugim omyłkowo podano datę "od 23 marca do 30 marca 2020 roku" – k. 92 a.a.). Zgodnie z treścią tej uchwały Wspólnota postanowiła o przeprowadzeniu prac budowlanych w budynku przy ulicy [...] w Krakowie, polegających na remoncie instalacji wewnętrznych (wod.-kan., gaz) wewnątrz obiektu, remoncie kominów, demontażu nieczynnych kominów i urządzeń wentylacji mechanicznej oraz wszelkich z tym związanych prac. Ponadto Wspólnota upoważniła zarząd i udzieliła mu pełnomocnictwa do dokonania wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji dotychczas podjętych uchwał w sprawie przebudowy i remontu nieruchomości wspólnej przy ulic [...] w Krakowie, w szczególności objętych uchwałą nr 4 z dnia 2 kwietnia 2019 r., uchwałą nr 3 z dnia 2 lipca 2019 r., uchwałą nr 1 z dnia 24 lipca 2019 r. oraz uchwałą nr 1 podjętą w trybie indywidualnego zbierania głosów w terminie od 23 do 30 grudnia 2020 r. Uchwała ta (uchwała nr 1 w trybie indywidualnego zbierania głosów w terminie od 23 do 30 grudnia 2020 r.) upoważniła zatem zarząd (pkt 5 i 6 uchwały) do dokonania wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do przeprowadzenia prac, które są przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że zakres udzielonego przez Wspólnotę pełnomocnictwa zarządu wspólnoty pokrywa się z zakresem inwestycji, która jest przedmiotem wniosku inwestora. Tym samym nie sposób mówić o nielegitymowaniu się przez inwestora uchwałami wspólnoty mieszkaniowej uprawniającymi do wykonania remontu kamienicy we wskazanym zakresie. Po trzecie, Sąd nie podzielił również zarzutu, że fakt, iż pozwolenie konserwatorskie wydane zostało na rzecz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a podmiotem udzielonego pozwolenia na budowę była Wspólnota Mieszkaniowa, powinien spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nieprawidłowe jest wydanie decyzji na organ wspólnoty zamiast na nią samą, ale nieprawidłowość ta, przy braku wątpliwości co do tożsamości tego podmiotu, nie może sama z siebie prowadzić do uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., II SA/Kr 1397/20). Po czwarte, Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga "zwykła" podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo braku potwierdzenia przez inwestora czynności S. W. w postaci złożonego przez nią w dniu 3 września 2019 r. wniosku o pozwolenie na budowę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, spowodowane niewłaściwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie tożsamości podmiotu względem którego zostało wydane pozwolenie konserwatorskie z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 840/19, oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr z dnia 29 marca 2021 r., nr 154/6740.2/2021, mimo że, jak wynika z treści pozwolenia konserwatorskiego, adresatem tej decyzji jest Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie Wspólnota Mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] w Krakowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. (w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r.) i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej nie można uznać, że pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej, składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, działał bez umocowania. Ta czynność procesowa pełnomocnika została dokonana na podstawie udzielonego pełnomocnictwa i nie ma znaczenia dla istnienia tego faktu, to, że w trakcie postępowania administracyjnego oceniono, iż zachodzi potrzeba rozszerzenia zakresu udzielonych zgód przez Wspólnotę Mieszkaniową w związku z wnioskowaną przez pełnomocnika w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej inwestycją. Stosowne braki postępowania w tym zakresie zostały bowiem wyeksponowane w wydanej przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasatoryjnej. W reakcji na te wskazania organu odwoławczego, Wspólnota Mieszkaniowa podjęła "nową" uchwałę, w której treści wprost nawiązano do tego rozstrzygnięcia organu, określając zakres przedmiotowej inwestycji i udzielając wymaganych upoważnień zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w określonym przez Wspólnotę Mieszkaniową zakresie przedmiotowej inwestycji). W oparciu o treść "nowej" uchwały Wspólnota Mieszkaniowa udzieliła zaś kolejnego pełnomocnictwa S. W., która w uzupełnieniu dotychczasowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedstawiła Prezydentowi Miasta Krakowa nowe dokumenty – pełnomocnictwo dla S. W. oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane podpisane przez dwóch członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej zgodnie ze sposobem jej reprezentacji. W tych warunkach, skoro zakres udzielonych zgód był przedmiotem wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, to po wyjaśnieniu tych kwestii organowi przez inwestora – Wspólnotę Mieszkaniową, za którą w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę działał, od samego początku, ustanowiony pełnomocnik, do czego uprawnia art. 32 K.p.a., to brak jest podstaw do twierdzenia, że dotychczasowe czynności podjęte przez pełnomocnika wymagały "jakiegoś" dodatkowego potwierdzenia przez Wspólnotę Mieszkaniową. Nie jest w tym zakresie skuteczne powoływanie się w skardze kasacyjnej na treści art. 103 § 1 i art. 104 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga skarżącym, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z oceną legalności postępowania administracyjnego, w którym kwestie dotyczące wnioskowanego zakresu inwestycji i udzielonych upoważnień były co do istoty przedmiotem wyjaśnienia, co oznacza, że aktualnie nie ma w sprawie wątpliwości jaki jest zakres inwestycji i, że wniosek złożony przez pełnomocnika mógł podlegać merytorycznej ocenie organów architektoniczno-budowlanych celem udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności na aktualnym etapie postępowania dotyczącego legalności udzielnego pozwolenia na budowę nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie poprawności decyzji konserwatorskiej, ponieważ jest to decyzja ostateczna, która nie została zakwestionowania we właściwym trybie postępowania, a więc korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 K.p.a., a tym samym mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Poza tym nie stanowi w omawianym zakresie istotnej wady postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), że udzielono Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy pozwoleniem konserwatorskim udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków pod numerem A-625 z dnia 27.10.1982 r., położonej na obszarze układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant, wpisanego do Rejestru Zabytków Województwa Małopolskiego pod nr A-l decyzją z dnia 22.05.1933 r., oraz na obszarze uznanym za pomnik historii Kraków - historyczny zespół miasta – na wniosek "Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej". Nie jest to istotna wada postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli zważy się, że z mocy prawa zarząd wspólnoty mieszkaniowej jest powołany do jej reprezentowania na zewnątrz. Nie najszczęśliwsze zredagowanie pozwolenia konserwatorskiego nie oznacza, że Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła się nim skutecznie posługiwać celem uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku uczestnika postępowania – Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w Krakowie, ponieważ do uczestnika postępowania nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie – a przepis szczególny nie stanowi inaczej.