I OSK 1413/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 954/19 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lutego 2020 r. oddalił skargę K.D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2019 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że podważenie operatu biegłego rzeczoznawcy sporządzonego na zlecenie organu może nastąpić wyłącznie w drodze złożenie przez stronę wniosku o poddanie go ocenie organizacji zrzeszającej biegłych rzeczoznawców, w sytuacji, gdy obowiązek podjęcia takiej czynności ciąży także na organach z urzędu w sytuacji, gdy strona przedstawiła zastrzeżenia do wydanego operatu bądź też przedłożyła kontroperat; 2) art. 156 ugn przez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym uznaniu, że organ może dokonać samodzielnej oceny operatu sporządzonego przez biegłego w warstwie merytorycznej, w sytuacji, gdy ciąży na nim obowiązek przeprowadzenia analizy operatu wyłącznie pod względem formalnym, a w przypadku istnienia zastrzeżeń co do treści merytorycznej operatu, organ w celu ich wyjaśnienia winien zasięgnąć opinii innych biegłych; 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, wynikające z dużej ogólności i nieprecyzyjności uzasadnienia wyroku, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a tym samym zweryfikowanie jego słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na zagadnieniu możliwości odstąpienia od związania treścią operatu szacunkowego i wykorzystania go do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wystąpienia przez stronę postępowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. W rozpoznawanej bowiem sprawie skarżąca, której nieruchomość wywłaszczono na cele drogowe, kwestionowała wartość gruntu określoną na wniosek organu przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Skarżąca z przyczyn finansowych nie skorzystała przy tym z możliwości wystąpienia do wskazanej powyżej organizacji o ocenę prawidłowości sporządzenia tego operatu, zwalczając jego ustalenia przez powołanie się na sporządzony na jej wniosek operat, co miało skłonić organ do wystąpienia o tak ocenę z urzędu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionowany przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony z należytą starannością, z rzetelnym i czytelnym wyjaśnieniem przyjętych rozwiązań i zgodnie z prawem. Jego zdaniem prowadzące postępowanie organy nie miały obowiązku wyrażenia zgody na sporządzenie nowego operatu szacunkowego ani dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony. Sąd podkreślił, że skarżąca mogła skorzystać z prawa zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Subiektywne przekonanie skarżącej, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, autor skargi kasacyjnej jako podstawy kasacyjne przywołał art. 156 i art. 157 ugn dotyczące (odpowiednio) sporządzenia operatu szacunkowego oraz oceny prawidłowości jego sporządzenia. Tymczasem zarówno art. 156 jak i art. 157 dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane w podstawach prawnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu podnieść należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że Sąd ten nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami ppsa. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 156 i art. 157 ugn z powodu swojej wadliwości nie mogły zostać rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie z powodu wskazania, ale jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, art. 157 ust. 1 ugn zarzut naruszenia art. 157 ugn został rozpoznany wyłącznie w zakresie odnoszącym się do pierwszego ustępu tego artykułu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: (1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych oraz (2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że ustawodawca, przewidując możliwość weryfikacji prawidłowości sporządnienia operatu szacunkowego, nie przesądził, że z odpowiednim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może wystąpić wyłącznie organ. Taka konstrukcja instytucji weryfikacji operatu umożliwia zatem wystąpienie ze stosownym wnioskiem także stronie postępowania, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1874/17. Tym samym, jeżeli w ocenie strony postępowania zaistnieją zastrzeżenia w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to powinna ona zwrócić się do wspomnianej organizacji bez oczekiwania, że to organ prowadzący postępowanie zakwestionuje prawidłowość operatu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1367/22, czy z 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1008/20). Odnotować także należy, że o potrzebie weryfikacji operatu decyduje przede wszystkim powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości po stronie organu. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Nie można zatem oczekiwać od organu wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1008/20 oraz I OSK 806/20). Należy podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, aby w sytuacji, gdy dopuszczony w sprawie jako dowód operat szacunkowy nie wzbudzał wątpliwości organu co do prawidłowości jego sporządzenia, skarżąca występowała z takim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wskazano, że strona zrezygnowała z wystąpienia z wnioskiem o weryfikację operatu szacunkowego z inicjatywy organu z powodu konieczności uiszczenia zaliczki w kwocie kilku tysięcy złotych. Wprawdzie skarżąca kwestionowała wartość nieruchomości wynikającą z przyjętego operatu, powołując się na wynik odrębnego operatu sporządzonego na jej wniosek, ale z uwagi na treść art. 157 ust. 2 ugn, który stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, operat ten nie mógł prowadzić do podważenia prawidłowości operatu przyjętego jako dowód w sprawie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ugn należało uznać za niezasadny. Na marginesie powyższego należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej powiązał zarzuty zawarte we wniesionym środku zaskarżenia z pierwszą podstawą kasacyjną, tj. naruszeniem prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), przy czym ich celem było wykazanie, że orzekające w sprawie organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie wartości wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04). Kwestionowanie zatem prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego zmierzającej do wykazania błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno co do zasady wiązać się również z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, którego to zarzutu autor skargi kasacyjnej nie sformułował. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Zawiera ono wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Takie sformułowanie uzasadnienia wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego kontroli w sądowym toku instancji. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.