IV SA/Po 668/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...], którym na podstawie art. 48a ust. 1-4 Prawo budowlane wstrzymano inwestorowi - A. Z. budowę obiektu budowlanego domku całorocznego (mobilnego, wymiar 11,5 m x 2,83m = 32,54 m˛) zlokalizowanego w m. L. , ul. [...], gm. S. (dz. nr [...]) oraz poinformowano inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego - domku całorocznego i konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej budowy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że działając na skutek sygnalizacji, pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomości w m. L. , ul. [...], gm. S. (dz. nr [...]). Potwierdzono, że na działce istnieje, od listopada 2021 r. domek całoroczny typu holenderskiego, ustawiony na 8 podparciach z bloczków betonowych. Obecna podczas kontroli B. Z. wskazała, że nie dokonała zgłoszenia ani nie wystąpiła o pozwolenie na budowę. Następnie, organ powiatowy w dniu 12.07.2023 r. zwrócił się do Starosty O. i Urzędu Gminy S. o informację potwierdzającą udzielenie pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia ustawienia przedmiotowego domku całorocznego typu holenderskiego. Zarówno Starosta O. jak i Wójt Gminy S. wskazali, że nie odnaleziono zapisów odnośnie powyższego. Pismem z dnia 23.07.2023 r. B. Z. wskazała, że domek stanowi własność jej syna A. Z., a nadto zawisła sprawa o dział spadku w Sądzie Rejonowym w O. , sygn. akt [...]. Do pisma została załączona kopia umowy o wykonanie domku mobilnego z dnia 23.08.2020 r., zawartej przez A. Z. z wykonawcą. Pismem z dnia 28.07.2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego domku całorocznego, zlokalizowanego w m. L. , ul. [...], gm. S. (dz. nr [...]). W tym samym dniu PINB wydał postanowienie, którym organ wstrzymał inwestorowi - A. Z. budowę przedmiotowego domku całorocznego oraz poinformował o: 1) możliwości złożenia, na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2023 r., poz. 682- dalej jako "P.b."), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego - domku całorocznego (mobilnego, wymiar 11,5 m x 2,83m = 32,54 m2), zlokalizowanego jw. (formularz PB-19). Nadmieniono iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (art.49e pkt 1 P.b.), 2) konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej budowy, 3) zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej- wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, czyli opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), 50 x (s) x (k) x (w) = opłata legalizacyjna. Zażalenie w ustawowym terminie złożyła B. Z.. WWINB podniósł, że zgodnie z art. 28 ust 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Organ II instancji podkreślił, że pomimo, iż obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji "domku holenderskiego" zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych winny one być traktowane jako obiekty budowlane (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 265/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Bk 797/16). Przedmiotowy obiekt, nie jest obiektem tymczasowym (art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.) bowiem istnieje od listopada 2021 r. (czyli ponad 180 dni i nie był przedmiotem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej). Na podstawie zdjęć wykonanych podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB należało stwierdzić, iż obiekt pełni funkcję budynku mieszkalnego posadowionego na bloczkach betonowych, będąc trwale związanym z gruntem. WWINB przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018r. sygn. akt: I SA/Po 1226/17 [LEX nr 2471525], zgodnie z którym: "Posadowienie domku letniskowego na konstrukcji opartej na palach i bloczkach, których funkcja sprowadza się do przeniesienia obciążenia na podłoże gruntowe i zapewnienia stabilności całej konstrukcji, powoduje, że jest on posadowiony trwale na gruncie, mając zapewnioną stabilność " oraz z dnia 6 sierpnia 2014r. sygn. akt: II SA/Po 445/14 [LEX nr 1503889]: " O tym czy określona budowla jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania". Zastosowania nie znajdzie też w ocenie WWINB art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m˛. Obiekt jest użytkowany całorocznie w związku ze złym stanem technicznym budynku mieszkalnego istniejącego na działce (na czas remontu). Powyższe prowadzi do uzasadnionej konkluzji, iż na realizację przedmiotowego obiektu, który nie jest tymczasowy, jest całorocznie użytkowany wymagane jest pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W ocenie organu II instancji, PINB na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej obiektu budowlanego. Wniesienie wniosku o legalizację spowoduje rozpoczęcie procedury legalizacyjnej, w trakcie której organ zbada czy przedmiotowy obiekt może zostać zalegalizowany czy też nie. Zgodnie z art. 48a ust. 3 P.b. skoro zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin 30 dni (o którym mowa w 48a ust. 1 P.b.), biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Na marginesie WWINB wskazało, iż zgodnie z art. 49e pkt 1 P.b. niezłożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem przepisów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji, PINB prawidłowo ustalił, że właścicielami nieruchomości są B. Z. i J. S.. A. Z. jako inwestor rozbudowy owszem nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale budowa nie została zakończona (do wykonania pozostają balustrady przy wejściu do domku). Z akt sprawy nie wynika aby istniały- po stronie A. Z. - przeszkody do wykonania obowiązków. Zatem zasadnie nałożono obowiązki na inwestora - A. Z.. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii zawiśnięcia sprawy o dział spadku WWINB stwierdził, że nie ma ona wpływu na przebieg postępowania. Stan własności działki inwestycyjnej jest niesporny, działka stanowi współwłasność żyjących osób fizycznych. Również bez znaczenia pozostaje - na obecnym etapie- kwestia niewyrażenia zgody przez J. S. na istnienie domku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła do Sądu B. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: 1) art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m˛; 2) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem postanowienia. W odpowiedzi na WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego domku całorocznego (mobilnego, wymiar 11,5 m x2,83m = 32,54 m˛) zlokalizowanego w m. L. , ul. [...], gm. S. (dz. nr [...]) i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). Nie ulega wątpliwości, że wskazana powyżej podstawa prawna znajduje zastosowanie w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie organy bezsprzecznie ustaliły, iż sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia budowy. Okoliczność ta została stwierdzona w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego poprzez uzyskane od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej informacje, jak i na podstawie złożonych w sprawie przez skarżącą oświadczeń. B. Z. wskazała, że nie dokonała zgłoszenia ani nie wystąpiła o pozwolenie na budowę, a w piśmie z dnia 23.07.2023 r. wskazała, że domek stanowi własność syna A. Z.. Do pisma została załączona kopia umowy o wykonanie domku mobilnego z dnia 23.08.2020 r., zawartej przez A. Z. z wykonawcą. Przedmiotowy obiekt, jak słusznie wskazał organ nie jest obiektem tymczasowym, bowiem istnieje od listopada 2021 r. (czyli ponad 180 dni i nie był przedmiotem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej). Na podstawie zdjęć wykonanych podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB stwierdzono, iż obiekt pełni funkcję budynku mieszkalnego posadowionego na bloczkach betonowych, będąc trwale związanym z gruntem. Nie ulega zatem wątpliwości, że okres posadowienia przedmiotowego obiektu przekroczył 180 dni. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Tak więc cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowy obiekt jest stabilny i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie w inne miejsce. Niewątpliwie sporny obiekt został posadowiony na bloczkach fundamentowych, co jest ewidentnie widoczne na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Sporny domek nie stanowi zatem obiektu wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W odniesieniu do powyższego należy dodać, że brak jest w ustawie Prawo budowlane definicji "domku holenderskiego" czy "domku angielskiego". Nie każde pojęcie musi mieć prawną definicję, zaś cechy obiektu wskazują, do jakiej kategorii należy go zaliczyć, a najbardziej adekwatnym pojęciem jest pojęcie "barakowóz", mieszczący się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Bk 797/16, LEX nr 2296961). Jak zauważono w orzecznictwie, definiując w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany, ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazał barakowóz, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Natomiast ewentualne odłączenie domków typu holenderskiego od mediów oraz przemieszczenie ich w obrębie działki, na której były posadowione, nie sprawia, że z tego powodu utraciły one cechy obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2131/18, LEX nr 3320499 i przywołane w nim orzecznictwo). Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, wskazać przyjdzie, że zastosowania nie znajdzie też art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m˛. Jak wynika z akt sprawy sporny obiekt jest użytkowany całorocznie w związku ze złym stanem technicznym budynku mieszkalnego istniejącego na działce (na czas remontu). Nie jest to domek przeznaczony do czasowej rekreacji. Brak jest również w tej kwestii skutecznego zgłoszenia. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, iż nie zasługuje na aprobatę również drugi zarzut skargi. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała przesłanka z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., obligująca organ do wydania zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Ponadto zauważyć należy, że organ zastosował się do obowiązku określonego w ust. 3 wspomnianego art. 48 u.p.b., tj. poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1 u.p.b.) oraz o konsekwencjach niezłożenia tego wniosku, a także o konieczności wniesienia na dalszym etapie postępowania opłaty legalizacyjnej, wskazując przy tym jej wysokość. Artykuł 48 Prawa budowalnego reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19.09.2020 r. noweli z 13.02.2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e P.b.), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 P.b.). Należy podkreślić, że celem regulacji z art. 48 P.b. nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (por. wyroki: NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1309/14, LEX nr 2034046; WSA w Łodzi z 3.11.2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007; WSA w Gdańsku z 19.01.2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178; WSA w Krakowie z 31.03.2011 r., II SA/Kr 153/11, LEX nr 1100502). Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty, w tym odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Sądu prowadzone było zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i w ramach którego organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dokonując wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz trafnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, którą to argumentację Sąd w całości podziela. W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.