II GSK 1849/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 470/23 o odrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na decyzję Starosty Nidzickiego z dnia 29 marca 2023 r., nr K.5430.2.41.2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 470/23, odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na decyzję Starosty Nidzickiego z dnia 29 marca 2023 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na treść art. 52 § 1 oraz art. 53 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz stwierdził, że sposób wnoszenia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego w zakresie konieczności wyczerpania toku instancji administracyjnej, jak i terminu do wniesienia skargi, uzależniony jest od tego, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, czy takiego udziału nie brał. WSA powołał się w tym zakresie na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 i uznał, że wyłączenie w stosunku do prokuratora warunku dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, a także ustanowienie dłuższego terminu do wnoszenia skargi odnosi się wyłącznie do przypadku, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 188 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), prokuratorowi służą prawa strony. Sąd I instancji przypomniał, że Prokurator Rejonowy w Nidzicy zgłosił swój udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pismem z 23 marca 2023 r. Decyzję tego organu doręczono Prokuratorowi w dniu 30 marca 2023 r., lecz nie wniósł on od niej odwołania. Zdaniem WSA, skoro Prokurator Rejonowy brał udział w postępowaniu na prawach strony to nie może korzystać z wyjątków przewidzianych w art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. Skuteczność jego skargi była uzależniona od wyczerpania środków zaskarżenia, a następnie od zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarga prokuratora była niedopuszczalna z powodu uprzedniego niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Prokurator Rejonowy w Nidzicy, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga od prokuratora biorącego udział w postępowaniu przed organem administracyjnym wyczerpania środków zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu administracyjnego I instancji, podczas gdy wykładnia językowo-logiczna nie nasuwa żadnych wątpliwości, że tego rodzaju wymóg nie dotyczy stosownych podmiotów w rzeczonym przepisie wymienionych, wśród których jest właśnie prokurator, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi prokuratora. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ brzmienie tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości jaka jest jego treść i tym samym jaki był zamiar ustawodawcy podczas konstruowania normy prawnej, zwalniającej prokuratora jako podmiot szczególny z konieczności wyczerpania w postępowaniu administracyjnym środków odwoławczych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby prawodawca miał zamiar różnicować zwolnienie prokuratora z obowiązku wnoszenia odwołania od decyzji organu administracyjnego I instancji zależnie od tego czy brał on udział w postępowaniu administracyjnym czy też nie, to zapewne uczyniłby to poprzez stosowny zapis w przepisie. Prokurator wskazał, iż istnieje orzecznictwo stojące w opozycji do powołanej przez Sąd I instancji uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 6/05, jak choćby uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. OPS 2/96, czy przede wszystkim postanowienie SN z dnia 24 września 1997 r., sygn. III RN 44/97. Na marginesie skarżący kasacyjnie podniósł, że prokurator (podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka) jest podmiotem szczególnym, innym niż strona postępowania administracyjnego, a jedynie działającym na zasadach podobnych do strony. Przede wszystkim interes (publiczny) jakim kieruje się w swoim postępowaniu prokurator, nie jest tożsamy z interesem prywatnym strony i dlatego właśnie szereg przepisów, w tym art. 52 § 1 p.p.s.a. daje prokuratorowi uprawnienia, którymi nie dysponuje strona, bez względu na to czy brał udział, czy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. W jego ocenie, zamysł ustawodawcy, ażeby zwolnić prokuratora z obowiązku uczestniczenia we wszystkich etapach postępowania administracyjnego, który w natłoku zajęć ma prawo zrezygnować z działania w pośrednich instytucjach i skoncentrować siły i środki na ostatnim etapie mogącym przynieść końcowy efekt, nie jest trudny do odczytania. Celem wyjaśnienia przyczyn zrezygnowania w niniejszej sprawie z zaskarżenia odwołaniem decyzji Starosty Nidzickiego do SKO w Olsztynie, wskazano, że takie odwołania były wnoszone wcześniej przez Prokuratora Rejonowego w Nidzicy w podobnych sprawach jednak ze skutkiem negatywnym i nie ma powodu, ażeby w przedmiotowej sprawie oczekiwać innego rezultatu. Dlatego w celu skrócenia drogi dochodzenia do zmiany postępowania organów administracyjnych, prokurator zrezygnował z "niepotrzebnego" wnoszenia zwykłego środka zaskarżenia decyzji Starosty Nidzickiego, przewidując, że ta i podobne sprawy znajdą swoje rozstrzygnięcie dopiero na etapie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało ją oddalić. Kontroli instancyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego z tego powodu, że przed wniesieniem skargi do Sądu, nie wyczerpał on środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a także nie zachował on terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Na wstępie rozważań wskazać należy na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, zgodnie z którą obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa /.../ obecnie w art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Na obowiązywanie tej uchwały zasadnie zwrócił również uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zagadnienia będącego istotą sporu w niniejszej sprawie, tj. do konieczności wyczerpania przez prokuratora występującego ze skargą do sądu administracyjnego toku instancji administracyjnej, sprowadza się w istocie do polemiki z przywołaną uchwałą, należy w tym miejscu przypomnieć, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A Kabat; [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, Komentarz; Lex). W rozpoznanej sprawie zarówno WSA odrzucający skargę prokuratora, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający jego skargę kasacyjną, związane są przywołaną powyżej uchwałą. Nie można zatem postawić skutecznie zarzutu naruszenia przez WSA art. 52 § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd ten za prawidłowe uznał zastosowanie tego przepisu w sposób zgodny z uchwałą. Wobec zajęcia przez WSA, zgodnego z wiążącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska o obowiązku wyczerpania przez prokuratora środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy brał on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia należało uznać podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty w zakresie pierwszeństwa wykładni językowej omawianego przepisu i zmierzające do wykazania, że zamysłem ustawodawcy było zwolnienie prokuratora – jako podmiotu szczególnego – z obowiązku uczestniczenia we wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że aby wymagać od prokuratora wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, należy wykazać, iż brał on udział w postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny zaskarżony następnie przez tego prokuratora. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy prokurator był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Nidzickiego z dnia 29 marca 2023 r. Z akt administracyjnych wynika, że Prokurator Rejonowy w Nidzicy pismem z dnia 23 marca 2023 r. zgłosił swój udział w postepowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia Panu M. J. uprawnień do kierowania pojazdami. W związku z powyższym Prokuratorowi, działającemu na prawach strony, doręczono decyzję pierwszoinstancyjną w dniu 30 marca 2023 r. (vide: z.p.o. - karta akt administracyjnych nr 16) wraz ze stosownym pouczeniem w decyzji co do sposobu i terminu wniesienia odwołania (vide: karta akt administracyjnych nr 11). Wskazać należy, że to prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu, a o jego udziale w postępowaniu nie przesądzają w szczególności takie okoliczności jak zawiadomienie go o zakończeniu postępowania administracyjnego, czy doręczenie mu decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Nidzicy zgłosił swój udział w postępowaniu, wskutek czego organ zapewnił mu czynny udział w postępowaniu, przesyłając rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Brak aktywności ze strony Prokuratora pozostaje zaś bez wpływu na jego status jako strony postępowania. W tej sytuacji należało uznać, że Prokurator Rejonowy w Nidzicy był stroną postępowania administracyjnego, a wnosząc skargę bez uprzedniego wniesienia przysługującego mu środka w postaci odwołania, nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku z art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpania środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wobec powyższego, Sąd I instancji był uprawniony do orzeczenia o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.