II SA/Kr 1185/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 r. znak SKO.PW/4171/145/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego terenu oddala skargę. UZASADNIENIE UZASADANIENIE. W związku z pismem A. S. (właścicielki działki nr [...] w M. oraz M. S. (właściciela działki nr [...]) z dnia 22 października 2019 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruntach. W toku prowadzonego postępowania uzyskano opinię biegłego z zakresu hydrologii sporządzoną na okoliczność stwierdzenia czy utworzenie nasypu na działce nr [...] wpłynęło szkodliwie na stan wody na gruncie, czyli na stosunki wodne obszaru działek skarżących. Biegły wskazał w swojej opinii, że utworzenie przedmiotowego nasypu stanowiło zmianę stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziałującą na grunty skarżących. Biegły w opinii zaproponował działania naprawcze, w postaci odprowadzenia wód rowem biegnącym działką strony, wzdłuż granicy z działkami skarżących, oraz dalej, odprowadzając wodę do najbliższego cieku. Organ, w nawiązaniu do propozycji biegłego, wystąpił do właścicieli działek sąsiadujących z pytaniem czy wyrażają zgodę na odprowadzanie nadmiaru wód rowem odwadniającym przez ich nieruchomości, przy czym organ nie uzyskał wzmiankowanych zgód ( k. 79-87 akt administracyjnych). W związku z powyższym decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. organ I instancji nakazał właścicielce działki o nr [...] przywrócenie terenu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. W wyniku odwołania właścicielki działki nr [...] (dalej: strona), organ II instancji uchylił powołaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest ustalenie, jaki wpływ na zalewanie działek skarżących ma stan pobliskiej drogi oraz jakie obowiązki w związku z poczynionymi ustaleniami należy nałożyć na stronę. Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nakazał właścicielce działki sąsiedniej przywrócenie terenu gruntu na działce do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która spowodowała zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Organ wskazał również termin wykonania nakazu. W odniesieniu do powodów uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że wystąpił do zarządcy drogi z pytaniem czy w okresie ostatnich 10 lat były wykonywane jakieś prace budowlane, w szczególności czy zmieniano ukształtowanie drogi oraz system jej odwodnienia. W odpowiedzi, zarządca drogi poinformował, że w ostatnich latach nie wykonywał robót budowlanych w przedmiotowym rejonie. Zgodnie z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego – dalej pr. w., postępowania w sprawie nie wszczyna się jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Organ zatem skonstatował, że w związku z upływem terminu materialnoprawnego do rozpatrzenia wskazanej kwestii, nie jest ona rozpatrywana przez organ. Ponadto organ wskazał, że w opinii biegły zaproponował wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, poprzez wykonanie na obszarze działki nr [...] rowu biegnącego wzdłuż granicy z działkami skarżących, który by odprowadził wody powierzchniowe i nadmiarowe wody gruntowe. Rów ten musiałby mieć zapewniony odbiór wody poprzez jej odprowadzenie do najbliższego cieku przez inne działki prywatne. Organ wskazał, że w toku postępowania nie uzyskał zgód od właścicieli innych działek na poprowadzenie rowu odprowadzającego przez ich nieruchomości, stąd nie jest możliwe wykonanie zaproponowanych urządzeń zapobiegających szkodom, a zatem należy orzec o przywróceniu terenu działki do stanu poprzedniego. Przy odwołaniu od powyższej decyzji, strona przedstawiła zgody właścicieli trzech innych działek na odprowadzenie wód opadowych i nadmiaru wód gruntowych z zastrzeżeniem jednak, że osoby te godzą się co najwyżej na wkopanie rury odprowadzającej wodę. Decyzją z dnia 22 września 2022 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zauważyło, że strona do odwołania dołączyła kserokopie zgód właścicieli działek nr [...], [...] i [...] na odprowadzanie rurami wód z działki strony. Kolegium wskazało, że wobec powyższego zasadnym jest przeprowadzenie postępowania celem ustalenia czy istnieje możliwość doprowadzenia do wykonania – zgodnie z propozycją biegłego – rowu odwadniającego. Organ II instancji zauważył także, że sentencja zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólnikowa, bowiem nie wskazuje jaką ilość ziemi i ewentualnie z której części działki miałaby usunąć strona. W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciwach (o analogicznej treści) wniesionych od w/w decyzji Kolegium skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). Wskazali, że przedłożone zgody nie obejmowały wszystkich działek, które zapewniłyby doprowadzenie wody do najbliższego cieku. W ich ocenie Kolegium nie wyjaśniło, jakie czynności miałby dokonać organ I instancji, a przy tym nie wykazało, że nie może we własnym zakresie dokonać ustaleń. Zdaniem skarżących, działanie organu odwoławczego przyczyni się do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, które toczy się już ponad 3 lata. Skarżący podnieśli, że strona miała kilka lat na podjęcie działań przyczyniających się do rozwiązania problemu, a dopiero na etapie postępowania odwoławczego dostarczyła i tak niewystarczającą liczbę zgód, co przemawia za intencyjnym przedłużaniem postępowania. W odniesieniu do precyzyjności nałożonego obowiązku, skarżący wskazali, że w decyzji organu I instancji jednoznacznie określono, że nakazem objęty jest cały nasyp ziemny, a w sprawie poza sporem jest kto zrealizował nasyp i gdzie on został zrealizowany. Skarżący powołali się również na wyraźne zobrazowanie nasypu na materiałach załączonych do opinii biegłego. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 sygn. akt II SA/Kr 1264/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając wniesione sprzeciwy uchylił zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia wyroku wskazano, że w decyzji brak było precyzyjnego i przekonującego wykazania przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji kasatoryjnej co spowodowało, że jej wydanie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw jest równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. WSA zauważyło, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreśliło, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną. WSA wskazało, że organ odwoławczy zupełnie nie podjął rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Warunkiem zaś niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do sanowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe. Uwagi te odnoszą się również do zasygnalizowanej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zbytniej ogólnikowości sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji. Między stronami postępowania administracyjnego nie były sporne sam fakt nawiezienia ziemi i miejsce dokonania nasypu ( co przyznała to sama właścicielka działki nr [...], zaś wielkość różnicy między pierwotnym poziomem gruntu, a poziomem po nawiezieniu ziemi jasno obrazuje opinia biegłego. W ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy uznał za zasadne doprecyzowanie treści orzeczonego nakazu, to możliwym było zrealizowanie tego rozstrzygnięciem reformatoryjnym, ewentualnie poprzedzonym zastosowaniem art. 136 k.p.a., co dokonałoby się bez uszczerbku dla zasady szybkości prowadzonego od października 2019 r. postępowania. Na marginesie Sąd zauważył, że Kolegium zdawało się przyznawać, że właściwszym niż rozstrzygnięcie kasatoryjne byłoby ewentualne zastosowanie art. 136 k.p.a., o czym świadczy wyrażone przez organ odwoławczy przekonanie, że "w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecono organowi II instancji odniesienie się do dokumentów dołączonych do odwołania z 11 lutego 2022 r., a w razie potrzeby, zwrócenie się do biegłego o opinię czy przedłożone zgody umożliwiają zastosowanie proponowanych przez niego rozwiązań bądź wskazanie rozwiązań adekwatnych do zakresu posiadanych zgód, o ile takie są możliwe, w trybie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). W toku prowadzonego postępowania organ II instancji wykonał zalecone przez WSA działania i tak przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia złożonego odwołania i zawiadomiwszy o tym fakcie Strony postępowania pismem z dnia 27 lutego 2023r. zwrócił się do biegłego dr hab. inż. B. R. – biegłego sporządzającego opinię w przedmiotowej sprawie - o odpowiedź czy pozyskane przez właścicielkę działki [...] zgody od właścicieli działek o nr [...] i [...] ora [...] na odprowadzenie wód opadowych i nadmiaru wód gruntowych rurami podziemnymi jest wystarczające dla realizacji zaproponowanego rozwiązania zaistniałego problemu naruszenia stosunków wodnych. W odpowiedzi na pismo biegły stwierdził, że w jego ocenie urządzeniem zapobiegającym szkodom w przedmiotowej sprawie będzie jedynie rów otwarty. Wskazał, że nie widzi możliwości odprowadzenia wód kanałem podziemnym, ponieważ ten miałby zbyt mały spadek i byłby narażony na szybkie zatkanie przez materiał naniesiony przez wodę, z uwagi na rodzaj gleby występujący na tym obszarze, charakteryzujący się dużą ilością frakcji pylastej, która to jest z łatwością transportowana przez wodę i osadza się w formie bezpostaciowego "błota". Jedynym wydajnym rozwiązaniem byłby wysokowydajny drenaż z terenu działki o nr [...], a ten warunek spełnia jedynie wykonanie rowu otwartego. Zdaniem biegłego możliwe jest jego przykrycie maksymalnie na dystansie 3 metrów i tylko w wyniku konieczności przeprowadzenia go na drugą stronę drogi. Wypełniając zalecenia WSA w Krakowie Kolegium zwróciło się do biegłego celem wypowiedzenia się co do możliwości wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w formie rowu zarurowanego (całkowicie przykrytego). Biegły w swoim piśmie jednoznacznie wypowiedział się, że cel w postaci usunięcia stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez realizację rowu otwartego z ewentualnym przepustami pod drogą o długości maksymalnie 3 metrów. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż w związku z tym, że właścicielka działki o nr [...] nie uzyskała zgód właścicieli działek na realizację niezbędnego urządzenia zapobiegającego szkodom, a które to zgody są niezbędne do wykonania przedmiotowego rowu obecnie brak jest możliwości wykonania zaproponowanego urządzenia. W związku z powyższym Kolegium ponownie zwróciło się do biegłego celem ustalenia, czy istnienie alternatywna możliwość rozwiązania problemu naruszonych stosunków wodnych poprzez przywrócenie terenu działki o nr [...] do stanu poprzedniego. W ocenie biegłego wobec braku prawnych możliwości wykonania przedmiotowego rowu odwadniającego (braku zgody poszczególnych właścicieli nieruchomości, przez które rów miałby przebiegać) – jest to najlepsze rozwiązanie, które doprowadzi do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Biegły wskazał, do jakiego poziomu musi zostać usunięta nawieziona ziemia. Ostatecznie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mając na uwadze powyższe okoliczności decyzją z dnia 29 czerwca 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o sygn. SKO.PW.4171/145/2022 działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 poz. 2625 tj. ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 tj.) uchyliło zaskarżona decyzję organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, iż: 1) stwierdziło, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obr M. , gm. M. ze szkodą dla działek sąsiednich, nr [...] i [...] obr M. gm. M., 2) nakazało M. S. – właściciele działki nr [...] obr. M., gm. M., przywrócenie tereny gruntu działki nr [...] obr. M. , gm. M. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi do poziomu terenu z 2015r. tj. poziomu rzędnej 231,20 m n.p.m., 3) prace należy wykonać niezwłocznie po doręczeniu ostatecznej decyzji nakładającej ww. obowiązek, nie później niż do dnia 31 grudnia 2023r. Skargę od przedmiotowej decyzji działając w imieniu M. S. działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art.53 § 1 i art. 54 § 1 w zw. 1 z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj- Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) złożył jej pełnomocnik zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 zwaną w dalszej części: "pr. w.") poprzez błędne zastosowanie go w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nakazanie Skarżącej przywrócenie terenu gruntu działki do stanu poprzedniego, podczas gdy nie doszło przez Skarżącą do zmiany stanu wody na gruncie, który szkodliwie wpływałby na grunty sąsiedzkie, a odpowiedzialni za zmiany na gruncie są właściciele działek nr [...] i [...]; b) art. 234 ust. 3 pr. w. poprzez błędne zastosowanie go w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy ażeby zastosować ten przepis musi istnieć konkretna szkoda po stronie właścicieli innych gruntów, a także związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy działaniem Skarżącej, a rzekomą szkodą tych właścicieli, a tak szkoda, jak i związek przyczynowo - skutkowy nie został wykazany w niniejszym postępowaniu c) art. 234 ust. 3 pr. w. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie konieczne będzie nakazanie Skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego, podczas gdy w niniejszej sprawie wystarczające byłoby wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. rowu opaskowego wzdłuż granicy działki nr [...] i działek nr [...] i [...]; d) art. 234 ust. 5 pr.w. poprzez błędne zastosowanie go w stanie faktycznym niniejszej sprawy i pominięcie twierdzeń Skarżącej dotyczących faktu, iż to właściciele działek nr [...] i [...] pierwotnie dokonali takiej zmiany stosunków wodnych na działkach skutkujących szkodą dla gruntów tak własnych, jak i gruntu należącego do Skarżącej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości ma 5 lat od zauważenia niekorzystnego dla niego zagospodarowania wód opadowych przez właścicieli działek sąsiednich na poinformowanie wójta o powyższej sytuacji, zatem 5 lat powinno liczyć się od dnia zauważenia, a nie dokonania zmiany, zatem Skarżąca może podnosić w tym postępowaniu także zarzut zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej działaniem właścicieli działek nr [...] i [...]; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 zwanego dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 14 stycznia 2022 r. (nr OS.6331.8.2019.PZ) i orzeczenie co do istoty sprawy w sposób wadliwy, podczas gdy w ocenie Skarżącej decyzja organu I instancji powinna być uchylona, a postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone ewentualnie przekazane do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezzasadne uznanie, iż realizacja urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu okazała się niemożliwa, gdyż Skarżąca musiałaby posiadać zgody właścicieli działek oddzielających jej działkę od najbliższego cieku wodnego na wejście w teren i wykonanie na tych posesjach rowu opaskowego, a Skarżąca przedłożyła zgody na odprowadzanie wód opadowych i nadmiaru wód gruntowych rurami, podczas gdy organy nigdy nie wzywały Skarżącej do przedstawienia innych zgód niż te, które Skarżąca uzyskała, a ponadto kwestia o jakie zgody chodzi (tj. jak konkretnie miałby wyglądać rów opaskowy) została ustalona bez udziału Skarżącej przez biegłego w wyjaśnieniach złożonych dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji; c) art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębionego zaufania do organów władzy państwowej, poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego bez informowania o nim Stron postępowania i bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się na temat wyników tegoż postępowania; d) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększonego spływu wód w kierunku działek nr [...] i [...] i uznanie, iż nie jest możliwe kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na całym sąsiadującym obszarze, podczas gdy dla niniejszej sprawy istotna była także m.in. weryfikacja stanu faktycznego gruntów nieruchomości należących zarówno do Skarżącej (działka nr [...]), jak i właścicieli działek sąsiednich [...] i [...] w tym ukształtowania terenu i warunków gruntowo - wodnych na działkach stron postępowania, a także materiałów archiwalnych: map do celów projektowych na potrzeby budowy budynków na działkach nr [...] i [...], e) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększonego spływu wód w kierunku działek nr [...] i [...] i uznanie, iż nie jest możliwe kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na całym sąsiadującym obszarze, podczas gdy dla niniejszej sprawy istotna była także m.in. weryfikacja sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych z dachów budynków i powierzchni utwardzonych w granicach działek nr: [...] i [...]; f) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększonego spływu wód w kierunku działek nr [...] i [...] i uznanie, iż nie jest możliwe kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na całym sąsiadującym obszarze, podczas gdy dla niniejszej sprawy istotna była także m.in. weryfikacja wpływu budowy zjazdu z ulicy [...] po stronie wschodniej działki nr [...] na kierunek spływu wód powierzchniowych od strony działek nr [...] i [...]; g) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększonego spływu wód w kierunku działek nr [...] i [...] i uznanie, iż nie jest możliwe kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na całym sąsiadującym obszarze, podczas gdy dla niniejszej sprawy istotna była także m.in. weryfikacja stanu utrzymania rowu odwadniającego przy ul. [...] po jej południowo - zachodniej stronie, zwłaszcza w rejonie przepustów drogowych, w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] h) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększonego spływu wód w kierunku działek nr [...] i [...] i uznanie, iż nie jest możliwe kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na całym sąsiadującym obszarze, podczas gdy dla niniejszej sprawy istotna była także m.in. weryfikacja wycofania się z propozycji biegłego B. R. budowy rowu odwadniającego wzdłuż północno - wschodniej granicy działek nr [...] i [...] i dalej rowu melioracyjnego odprowadzającego wodę do rzeki Dłubni pomimo zgody Skarżącej na wykonanie powyższych prac i gotowości dołączenia stosownych zgód właścicieli nieruchomości, przez które rów mógłby przechodzić; i) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego 4 ł zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie jego dowolnej oceny, tj. w sposób pasujący do wydanego przez Organ II instancji rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie za kluczowe faktu, iż Skarżąca nie przedłożyła do organu zgód właścicieli działek na realizację niezbędnego urządzenia zapobiegającego szkodom, a zgody te są niezbędne dla jego wykonania, podczas gdy Skarżąca nie uzyskała tych konkretnych zgód, gdyż na etapie uzyskiwania przez nią zgód nie było takiej konieczności, a po sprecyzowaniu opinii przez biegłego, organ nie wzywał Skarżącej do przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów; W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie organ II instancji nie uzasadnił w wystarczający sposób dlaczego w jego ocenie to skarżąca jest odpowiedzialna za naruszenie stosunków wodnych, skoro w niniejszej sprawie pozostały także niewyjaśnione przez organy administracyjne zagadnienia mające kluczowy wpływ na ewentualne zalewanie innych nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącego organ w sposób całkowicie arbitralny ocenił opinie biegłego, z której wynikało, że biegły uznał, że usunięcie nawiezionej ziemi będzie bardzo kosztowne i skomplikowane, a wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom będzie wystarczające. Ponadto w ocenie skarżącego organ bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej stwierdził, że realizacja urządzenia zapobiegającego szkodom okazała się niemożliwa, z uwagi na to, że skarżący nie posiadał wymaganych zgód w sytuacji, gdy doprecyzowanie przez biegłego parametrów rowu miało miejsce dopiero przed organem II instancji, a organ ten nie wezwał skarżonego do przedstawienia takich zgód. Ponadto w ocenie skarżącego organ nie uwzględnił i całkowicie pominął inne przyczyny zwiększonego spływu wód w kierunku działki wnioskodawców związanych z funkcjonowaniem systemu odwodnienia na ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanego kryterium, Sąd stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z prawem. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.), co implikowało oddaleniem skargi. Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2023.412 z późn. zm.), dalej "pr w", właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Z przedstawionej regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 ust. 3 pr w. organ ma obowiązek ustalenia: czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy. W konsekwencji, nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 234 pr. w, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 pr. w jest bowiem eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, a nie kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na konkretnym terenie. Niewątpliwie, ustalenie opisanego związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a także ewentualnie - przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu, dlatego też w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie najczęściej niezbędne jest dopuszczenie opinii biegłego, co też uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Zgromadzony w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy jasno wskazuje, że na terenie działek o nr [...] i [...] doszło do zmiany poziomu wody polegającego na zmianie ukształtowania terenu na działce o nr [...] i w konsekwencji zmianie kąta spływu wody, co w rezultacie doprowadziło do do powstania szkody dla gruntów sąsiednich o nr [...] i [...]. Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut odnoszący się do treści przepisu art. 234 ust. 3 pr. w. polegające na błędnym jego zastosowaniu z uwagi na to, że to działania właścicieli działek o nr [...] i [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Z uzyskanej w sprawie opinii biegłego odpowiednio ocenionej przez organ prowadzący postępowanie jasno wynika, że to działania właścicielki działki o nr [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Biegły w opinii oraz pismach stanowiących odpowiedzi na zastrzeżenia organu oraz stron postępowania wskazał, że jest całkowicie przekonany, ze utworzenie nasypu na działce [...] bardzo istotnie pogorszyło sytuację hydrologiczną na działkach sąsiednich, z uwagi na to, że po utworzeniu nasypu powstała różnica poziomów powierzchni terenów. Poziom działki o nr [...] jest obecnie wyższy o kilkadziesiąt centymetrów niż poziom działek [...] i [...], a wzdłuż granicy działek powstał wyraźny schodek, który w efekcie uniemożliwia spływanie wód opadowych w naturalnym kierunku – koryta rzeki D. , co w rezultacie doprowadziło do całkowitej blokady spływania wody, stagnacji wody na obszarze działek [...] i [...] nawet w okresach bezopadowych. Bezpodstawny jest również zarzut błędnego zastosowania art. 234 ust. 3 pr. w. polegające na niewykazaniu konkretnej szkody po stronie właścicieli innych gruntów a także związku przyczynowo – skutkowego. W orzecznictwie administracyjnych wskazuje się, że w ramach postępowania prowadzonego na postawie art. 29 ust. 3 p.w. nie ma znaczenia rozległość szkody na gruncie sąsiednim, gdyż nie jest to postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyrządzone szkody. Dla zastosowania regulacji art. 29 ust. 3 p.w. wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. szacowania szkód. (Wyrok NSA z 3.02.2015 r., II OSK 1621/13, LEX nr 1794210.). Z opinii biegłego opisanej powyżej wynika, że związek przyczynowo – skutkowy występuje. To z uwagi na powstanie nasypu na działce [...] obecnie na działkach sąsiednich o nr [...] i [...] dochodzi do zatrzymywania się wody, z uwagi na blokadę spływu również w okresie bezopadowym co powoduje szkody na tych działkach. Za całkowicie bezpodstawny uznać należy również zarzut błędnej wykładni art. 234 ust. 3 pr. w. polegający na uznaniu iż w sprawie konieczne było nakazanie skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego, podczas gdy w sprawie wystarczające byłoby wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci rowu opaskowego. Z treści opinii biegłego uzyskanej w sprawie wynika, że usunięcie stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych może zostać osiągnięte wyłącznie poprzez realizację rowu otwartego z ewentualnym przepustami pod drogą o długości maksymalnie 3 metrów lub w przypadku nie uzyskania zgód właścicieli sąsiednich działek przywrócenie terenu działki o nr [...] do stanu poprzedniego polegająca na usunięciu nawiezionej ziemi do odpowiedniego poziomu. Właścicielka działki o nr [...] nie uzyskała stosownych zgód od właścicieli okolicznych działek na powstanie rowu otwartego , albowiem wyrazili oni jedynie zgodę na sporządzenie odpływu orurowanego o konstrukcji zamkniętej, które to urządzenie nie spełniłoby wymaganych założeń polegających na przywróceniu właściwej sytuacji hydrologicznej na przedmiotowych działkach, przez co jedyną możliwością do przywrócenia w sprawie właściwych stosunków wodnych było nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. W tym miejscu zauważyć również należy, że organ I instancji - przed wydaniem decyzji - zawiadomił stronę pismem z 22 grudnia 2021 r. o zamiarze wydania decyzji i o możliwości przedłożenia przez stronę stosownych wniosków dowodowych. Podobną informację strona otrzymała podczas pierwszego postępowania, w piśmie z 20 maja 2021 r. Organ I instancji umożliwił zatem stronie przedłożenie do akt stosownych zgód, na których posiadanie powoływała się strona już w odwołaniu z 21 czerwca 2021 r. Nieuzyskanie odpowiednich zgód o odpowiedniej treści było więc wynikiem braku działania skarżącej. Zgód takich nie uzyskał również organ, który to w toku prowadzonego postępowania po uzyskaniu opinii biegłego wystąpił do właścicieli działek sąsiadujących z pytaniem czy wyrażają zgodę na odprowadzanie wód przez ich nieruchomości, stąd nie jest możliwe wykonanie zaproponowanych urządzeń zapobiegających szkodom, a zatem należy orzec o przywróceniu terenu działki do stanu poprzedniego. Niezasadny jest również zarzut błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 234 ust. 5 pr. w. polegający na pominięciu twierdzeń skarżących dotyczących faktu, że to właściciele działek o nr [...] i [...] poprzez ich zabudowanie pierwotnie dokonali zmiany stosunków wodnych na działkach skutkujących powstaniem szkody dla gruntów tak własnych jak i gruntu skarżącej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości ma 5 lat od zauważenia niekorzystnego dla niego zagospodarowania wód opadowych przez właścicieli działek sąsiednich na poinformowanie wójta o powyższej sytuacji, zatem 5 lat powinno liczyć się od dnia zauważenia, a nie dokonania zmiany, zatem również skarżąca może podnosić w tym postępowaniu także zarzut zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej działaniem właścicieli działek nr [...] i [...]. Przedmiotem prowadzonego postępowania był wniosek właścicieli działek o nr [...] i [...] odnoszący się do działań właścicielki działki o nr [...]. W prawie administracyjnym powszechnie przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (Wyrok WSA w Warszawie z 6.04.2018 r., VII SA/Wa 1463/17, LEX nr 2494829.) Skarżąca miała więc możliwość do wniesienia stosownego wniosku do wójta w przypadku zauważenia zmian w stosunkach wodnych nie zaś w momencie przeprowadzania kontroli działania organów I, jak i II instancji w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto w powyższej kwestii zauważyć należy, iż problem zalewania działek [...] i [...] pojawił się dopiero po nadsypaniu działki nr [...], zaś domy na zalewanych działkach powstały co najmniej kilka lat wcześniej, i dopóki działka nr [...] nie został nadsypana problem naruszenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] nie występował. Całokształt tych okoliczności bezsprzecznie wskazuje, że doszło od zmiany stosunków wodnych o którym mowa w art. 234 ust. 3 pr. w., które umożliwiało podjęcie decyzji przez właściwy organ w tym przedmiocie z uwagi na to, że doszło do zaistnienia szkody jak i związku przyczynowo skutkowego powstałego na gruntach o nr [...] i [...] spowodowanego powstaniem nasypu na działce o nr [...]. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. (Wyrok WSA w Krakowie z 6.06.2023 r., III SA/Kr 45/23, LEX nr 3578181). Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowią warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy , że przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie w przedmiotowej sprawie było pełne i brak było podstaw do jego uzupełnienia. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, jasny i precyzyjny. W niniejszej sprawie organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie naruszając przepisów postępowania, dokonały właściwej oceny opinii biegłego, dając możliwość skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z czego skarżący mogli korzystać i aktywie korzystali. Bezpodstawny jest również zarzut niepełnego, niedokładnego i błędnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiającego się na braku wzięcia pod uwagę innych przyczyn zwiększanego spływu wód w kierunku działek o nr [...] i [...], w tym wskazanych w zarzutach o nr 2 d, e, f, g, h, i. Jak już wyżej wskazano celem postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 pr. w jest bowiem eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, a nie kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na konkretnym terenie. Wnioskiem właścicieli działek o nr [...] i [...] nie były inne działania i problemy ze stosunkami wodnymi na terenie, lecz powstanie nasypu na działce o nr [...]. Powyższe powodowało, że organ w przedmiotowej sprawie związany był wnioskiem i owo żądanie strony, wyznaczało granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Z opinii biegłego jasno wynika, że to działania podjęte na działce o nr [...] w postaci powstania nasypu spowodowały istotną i niekorzystną zmianę sytuacji hydrologicznej na działkach. [...] i [...] w rozumieniu art. 234 pr. w. Niezależnie od powyższego w toku prowadzonego postępowania organ ustalił u zarządcy drogi, że w przeciągu ostatnich 10 lat nie były wykonywane żadne prace związane ze zmianą ukształtowania drogi oraz systemem jej odwodnienia. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. np.: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. I OSK 1094/11; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. VIII SA/Wa 640/10). O naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można mówić, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odnosi się do faktów istotnych dla sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 11 września 2013 r., sygn. IV SA/Wa 702/13 oraz z dnia 4 października 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1194/11). W niniejszej sprawie nie doszło do takich naruszeń. Organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności sprawy oraz ustosunkował się do zasadniczych zarzutów i twierdzeń skarżącego, dał mu również możliwość wypowiedzenia się co zgromadzonych dowodów oraz wniesienia zastrzeżeń co do opinii biegłego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art.151 ppsa. Sąd orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.