II SAB/Gl 56/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na przewlekłość Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 31.08.2022 r. do Wojewody Śląskiego w Katowicach (dalej: "organ") wpłynął (złożony w placówce pocztowej w dniu 26.08.2022 r.) wniosek o udzielenie obywatelowi [...] – S. B. (ur. [...] r.), zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dołączonymi dokumentami. Ponagleniem z dnia 31.01.2023 r., złożonym elektronicznie do organu i zaadresowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie, profesjonalny pełnomocnik S. B. domagał się załatwienia sprawy w terminie, z uwagi na istniejącą przewlekłość postępowania. W skardze z dnia 17 marca 2023 r., również sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucono organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy S. B. (dalej "skarżący"), czyli naruszenie art. 112a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i nie otrzymał decyzji kończącej postępowanie, a organ w zasadzie nie podjął żadnej czynności. Podkreślił, że wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. Zatem na mocy obecnie obowiązujących przepisów wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże niepełny wniosek nie może nie powodować wszczęcia postepowania w sprawie przed organem. Żądanie dotyczące sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, iż organ dopuścił się rażącej siedmiomiesięcznej przewlekłości. Jako strona postępowania skarżący jest całkowicie ignorowany przez organ. Niedopuszczalne natomiast jest w demokratycznym państwie prawa, by strona postępowania administracyjnego była zmuszona do dyscyplinowania organu administracji publicznej poprzez występowanie ze skargą na przewlekłość, co według najlepszej wiedzy skarżącego staje się regułą w postępowaniach prowadzonych przez organ. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego wiąże się niewątpliwie dla skarżącego z wieloma niedogodnościami. Z tego powodu skarżący, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), domagał się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania sumy pieniężnej wysokości 4 000, zł. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 kwietnia 2023 r., organ wniósł o jej oddalenie jako przedwczesnej i złożonej bez udzielenia odpowiedzi na ponaglenie. Zdaniem organu, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika nie wyczerpał skutecznie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Do wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia dojdzie bowiem nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie (por. art. 37 k.p.a.). Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji. W związku z powyższym skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przed rozpoznaniem ponaglenia przez właściwy organ, a także przed upływem terminu ustawowego na jego rozpatrzenie, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka wyczerpania środka zaskarżania wynikająca z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt. IV SAB/Po 70/17). Ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacjami art. 37 § 3a k.p.a., art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej "u.o.c.") oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.; dalej "u.o.p.o.U."). Organ poinformował, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 31 sierpnia 2022r., ale nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie, oraz nie dołączono do niego wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym. Terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są co do zasady według kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych. Wniosek skarżącego oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie terminu. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przywołał treść art. 112a u.o.c. oraz art. 100d u.o.p.o.U. Podkreślił, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw określonych w art. 100d u.o.p.o.U. i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w określonym czasie przepisów o przewlekłości to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącego zarzut przewlekłości, a w szczególności przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadne jest także żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. W związku z istniejącym opóźnieniem skarżący nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce i prawo wykonywania pracy. Zdaniem organu, wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Następnie podkreślił, że wejście w życie przepisów u.o.p.o.U. dodatkowo obciążyło pracowników urzędu m. in. w związku z przedłużeniem ważności wiz krajowych dla obywateli Ukrainy oraz Białorusi. Ponadto również z wydawaniem i przedłużaniem ważności duplikatu lub wymiany Karty Polaka dla obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca. Organ opisał także czynności organizacyjne i zaradcze jakie zostały podjęte w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim, celem wprowadzenia usprawnień i przyspieszenia rozpatrywania wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzył ponaglenie (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20 oraz z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18). Zatem może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu przewlekłości aż do jego ostatecznego zakończenia (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21). W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z przewlekłością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania administracyjnego niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19). Wskazuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2768/17 i z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18; oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 457/22). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 u.o.c., który na moment składania przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Art. 112a u.o.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Mianowicie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ale określa jedynie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego on biegnie. Omawiana regulacja nie odnosi się w ogóle do terminu wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego. Przepis art. 112a u.o.c. nie stanowi zatem lex specialis wobec art. 61 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23). Jak wynika z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpłynął do organu w dniu 31 sierpnia 2022 r. Uznać zatem należy, że z dniem 31 sierpnia 2022 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W sprawie nie jest sporne, że wniosek skarżącego zawierał braki formalne. Jednakże skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3.09.2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Tymczasem dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. Zauważyć trzeba, że na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) w u.o.p.o.U. został dodany z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c. Natomiast na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) został dodany z mocą od 1 stycznia 2023 r. przepis art. 100d. W myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 powiela to rozwiązanie odnosząc je do okresu do dnia 24 sierpnia 2023 r. W tych okresach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.o.p.o.U.). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U.). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy u.o.p.o.U. posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2 u.o.p.o.U. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 u.o.c. i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec’ ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacje art. 100c i 100d u.o.p.o.U. mają zastosowanie do wszystkich wymienionych w nich postępowań dotyczących cudzoziemców, w tym do skarżącego. Oznacza to, że termin na załatwienie sprawy skarżącego w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie mógł zostać przekroczony. Jednocześnie Sąd uznał, że regulacje art. 100c 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U. nie wyłączały dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Regulacje te wpływają jedynie na ocenę, czy w okresach wskazanych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.o.U. można organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.