II SA/Gd 1087/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.174.2022.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga S. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.174.2022.IK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 11 maja 1992 r., znak GG-8410/37/92, nr 12/92, Burmistrz Miasta Malborka zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w Malborku przy ul. S. [...], KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. Z. i S. Z., wskazując, że grunt wydzielony pod budowę ulicy stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3718 m2 przejdzie na własność gminy za odszkodowaniem, którego wysokość będzie ustalona w odrębnym postępowaniu według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Malborskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Starosta Malborski, postanowieniem z dnia 14 września 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości – działki nr [...] pod drogi publiczne, wskazując na nieprzeprowadzenie rokowań pomiędzy Gminą Miasta Malbork a skarżącą. Wnioskiem z dnia 8 października 2020 r. skarżąca ponownie wystąpiła do Starosty Malborskiego o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Starosta Malborski decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., nr GN.683.3.2020.JD, wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 335 000 zł z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] Miasta Malborka, o pow. 0,3719 ha, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Malbork pod drogę publiczną gminną (punkt 1 decyzji) oraz zobowiązał Burmistrza Miasta Malborka do wypłaty tego odszkodowania, w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (punkt 2 decyzji). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta Malborka, zarzucając, że odszkodowanie przyznano osobie nieuprawnionej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), Wojewoda Pomorski uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym, uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie a także spadkobiercy oraz nabywcy spadku po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone. Skarżąca nie była zaś właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z dnia 11 maja 1992 r., jak i nie jest spadkobiercą byłego właściciela. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 1 kwietnia 1992 r. S. Z. darowała swojemu bratu M. Z. swój udział - 1/2 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,4661 ha. W związku z powyższym, należy przyjąć że w dniu wydania decyzji podziałowej, tj. dnia 11 maja 1992 r. jedynym właścicielem działki nr [...] był M. Z. Z akt sprawy wynika przy tym, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 24 czerwca 1992 r. M. Z. sprzedał nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...]-[...] J. i B. P. oraz S. i M. S. w udziałach po 1/2 części w prawie własności nieruchomości obu z tych małżeństw. Następnie, aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 28 stycznia 1994 r. B. i J. P. sprzedali S. i M. S. swój udział wynoszący 1/2 czyści w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopi odpisu skróconego aktu małżeństwa Sąd Okręgowy w Elblągu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt II C 1175/98, orzekł rozwód małżeństwa M. S. i S. S. z domu K. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Malborku I Wydział Cywilny z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I Ns 161/18, spadek po M. Z. na podstawie ustawy nabyli - żona I. M. Z. i dzieci J. P. Z. i H. M. K. każdy w 1/3 części wprost. W dniu 24 września 2019 r. pomiędzy I. Z., H. K. i J. Z. a skarżącą została zawarta umowa cesji wierzytelności (uzupełniona aneksem do umowy cesji wierzytelności z dnia 4 marca 2021 r.), na mocy której spadkobiercy po M. Z. swoją wierzytelność względem Gminy Miasta Malborka w postaci prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] darowali skarżącej. Organ stwierdził, że umowa przelewu wierzytelności nie mogła przenieść na skarżącą roszczenia odszkodowawczego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest norma prawa powszechnie obowiązującego a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Tym samym, na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym oddano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że niniejsze postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe i jako zapoczątkowane przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, zasługuje na umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 509 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., poprzez chybione przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu odszkodowawczym za wywłaszczoną nieruchomość, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało uchylenie decyzji Starosty Malborskiego z dnia 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 335 000 zł na rzecz skarżącej z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3719 ha położonej w obrębie [...] miasta Malborka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2022 r. jest zgodna z prawem. Decyzją tą uchylono decyzję Starosty Malborskiego z dnia 21 czerwca 2022 r. ustalającą na rzecz skarżącej odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] Miasta Malborka, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Malbork pod drogę publiczną gminną i umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Sąd podziela stanowisko Wojewody Pomorskiego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności działki nr [...], położonej w Malborku, która z mocy prawa przeszła na własność państwa. Jak wynika z akt sprawy, a co nie jest kwestionowane przez strony, decyzją z dnia 11 maja 1992 r., znak GG-8410/37/92, nr 12/92, Burmistrz Miasta Malborka zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w Malborku przy ul. S. [...], KW nr [...], wskazując, że grunt wydzielony pod budowę ulicy stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3718 m2 przejdzie na własność gminy za odszkodowaniem, którego wysokość będzie ustalona odrębnym postępowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ta została wydana na mocy przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności zauważyć trzeba, że art. 10 ust. 5 tej ustawy odpowiada w swej treści przepisowi art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z powyższego wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje wywłaszczonemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości oraz ich spadkobiercom. Należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika bowiem równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Z kolei, z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, dokonanego na mocy decyzji z dnia 11 maja 1992 r., ani też nie jest spadkobiercą byłego właściciela. Na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta Malborka wyłącznym właścicielem nieruchomości był bowiem bezspornie M. Z., któremu to aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 1 kwietnia 1992 r. S. Z. darowała swój udział - 1/2 część w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,4661 ha. Z kolei, postanowieniem Sądu Rejonowego w Malborku I Wydział Cywilny z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I Ns 161/18, spadek po M. Z. na podstawie ustawy nabyli - żona I. M.Z. i dzieci J.P. Z. i H. M. K. każdy w 1/3 części wprost. Skarżąca, w dniu 24 września 2019 r. zawarła zaś umowę cesji wierzytelności (uzupełnioną aneksem z dnia 4 marca 2021 r.), na mocy której spadkobiercy M. Z. darowali skarżącej swoją wierzytelność względem Gminy Miasta Malborka w postaci prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] Jak zaś słusznie wskazał Wojewoda Pomorski, zawarta umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami może przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 823/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1/22, wskazał, że: 1. z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); 2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441). W konsekwencji, podzielając w całości pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, uznać należało, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanego odszkodowania a wszczęte w tym przedmiocie, na jej wniosek, postępowanie, jak prawidłowo uznał Wojewoda, podlegało umorzeniu. Dlatego też, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.