III OW 115/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z 10 lipca 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Wołomińskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 10 lipca 2023 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Wołomińskiego jako organu właściwego w sprawie cofnięcia decyzji Starosty Wołomińskiego z 18 grudnia 2015 r., udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka), zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr ewid. [...], zmienionej decyzjami Starosty Wołomińskiego z 25 kwietnia 2016 r. oraz z 23 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Łódzkiego powołał się na art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 669 ze zm.). Wyjaśnił, że 5 marca 2020 r. spółka wystąpiła do Starosty Wołomińskiego o zmianę decyzji z 18 grudnia 2015 r., na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1592 ze zm.). Spółka wskazała, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi 2 950 Mg. Marszałek Województwa Mazowieckiego wyjaśnił, że w toku rozpoznania wniosku spółki, inne organy oraz mieszkańcy Wołomina informowali Starostę Wołomińskiego o nieprawidłowościach w działaniach spółki. Ponadto pismem z 23 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki lnspektor Ochrony Środowiska przekazał Staroście Wołomińskiemu informacje o ustaleniach kontroli przeprowadzonej od 24 czerwca 2020 r. do 16 września 2020 r., z których wynikało, że spółka zbiera odpady niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W trakcie kontroli ustalono, że odpady były gromadzone poza wyznaczonymi miejscami i powodowały zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. W konsekwencji decyzją z 2 czerwca 2021 r. organ inspekcji ochrony środowiska wymierzył spółce administracyjną karę administracyjną za magazynowania odpadów niezgodnie z wymaganiami z art. 26 ust 1-6 ustawy o odpadach. Pismem z 16 października 2020 r. Starosta Wołomiński wezwał spółkę na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, do natychmiastowego zaniechania naruszeń decyzji z 18 grudnia 2015 r. (ze zmianami). Następnie, 28 stycznia 2021 r. oraz 18 maja 2021 r. zostały przeprowadzone kontrole przez pracowników Starosty Wołomińskiego, w trakcie których nie zostały stwierdzone uchybienia w funkcjonowaniu spółki. Pismem z 9 grudnia 2021 r. Starosta Wołomiński wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku przez dostosowanie pod względem formalnym oraz złożenie wyjaśnień. Pismem z 27 stycznia 2022 r. spółka złożyła sprostowany i ujednolicony wniosek o zmianę decyzji, w którym zwiększyła maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku do 50 000 Mg. W związku z tym Starosta Wołomiński przekazał wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa Mazowieckiego. Wniosek ten jest "procedowany" i dotąd nie została wydana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzja w sprawie zmiany zezwolenia z 18 grudnia 2015 r. W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego, materiał dowodowy sprawy wskazuje na liczne nieprawidłowości w gospodarowaniu przez spółkę odpadami. Na terenie nieruchomości, której dotyczy decyzja Starosty Wołomińskiego z 18 grudnia 2015 r., zgromadzono odpady z rażącym naruszeniem warunków posiadanej decyzji. W zezwoleniu nie została określona maksymalna łączna masa magazynowanych w ciągu roku odpadów, ze względu na obowiązujące wówczas przepisy, które nie przewidywały takiego obowiązku. Jednak w złożonym do Starosty Wołomińskiego wniosku z 5 marca 2020 r. spółka wskazała, że łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi 2 950 Mg. Zbieranie odpadów w ilości zaproponowanej w zmienionym wniosku, w ilości powyżej 3 000 Mg, będzie dopuszczalne dopiero po zmianie zezwolenia. Z art. 47 ustawy o odpadach wynika, że organ, który wydał decyzję (zezwolenie) i który stwierdził naruszenia warunków tej decyzji, jest zobowiązany do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania, a przepis art. 26a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach zobowiązuje do podjęcia przez ten organ działań polegających na usunięciu odpadów. Organem właściwym do cofnięcia zezwolenia jest zatem Starosta Wołomiński. Pismem z 1 czerwca 2023 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił do Starosty Wołomińskiego o niezwłoczne podjęcie działań i wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z 18 grudnia 2015 r. W odpowiedzi Starosta Wołomiński wskazał, że z uwagi na zmianę wniosku przez spółkę, w którym wskazano łączną masę wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku powyżej 3 000 Mg, organem właściwym jest marszałek województwa jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia z 18 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na wniosek Starosta Wołomiński wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. "zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy i dlatego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien wystąpić organ, któremu sprawę przekazano, jeżeli nie uważa się za organ właściwy" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2005 r., I OW 153/05, z 13 stycznia 2010 r., II OW 83/09, z 2 marca 2012 r., II GW 15/11, LEX nr 1244907; por. też H. Knysiak-Sudyka (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 481). Jednocześnie należy zaznaczyć, że przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest niezbędnym warunkiem wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r., II OW 95/10, LEX nr 1080399). Skuteczność przekazania podania według właściwości zgodnie z normą zawartą w art. 65 § 1 k.p.a. nie może być jednak uzależniona od przytoczenia bądź nieprzytoczenia w zawiadomieniu o przekazaniu oznaczenia przepisu, w którym zakodowana jest norma dająca podstawę do przekazania podania według właściwości. Brak zatem oznaczenia przepisu art. 65 § 1 k.p.a. nie dyskwalifikuje skutków przekazania podania według właściwości. Jest to nieistotne uchybienie nie mające wpływu na "moc" przekazania podania według właściwości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2020 r., I OW 167/20, LEX nr 3109312). W tej sprawie nie doszło do formalnego przekazania według właściwości sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, jednak po zwróceniu się przez Marszałka Województwa Mazowieckiego do Starosty Wołomińskiego o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, Starosta Wołomiński zajął jednoznaczne stanowisko, że nie jest właściwy w tej sprawie, natomiast organem właściwym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że został spełniony warunek formalny złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczą przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Ponadto w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach ustawodawca uregulował przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). W dalszych przepisach tego rozdziału ustawodawca posługuje się pojęciem "właściwy organ", co oznacza, że dla ustalenia właściwości organu konieczne jest sięgnięcie do normy z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy odpadach (oraz art. 41 ust. 4 tej ustawy, który nie znajduje jednak w tej sprawie zastosowania). Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów [...] działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Ponadto stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym stanowi art. 47 ust. 1 tej ustawy, [...] działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem [...] właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. "Organem właściwym" w rozumieniu powyższych przepisów jest organ, o którym stanowi art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W tej sprawie spółka wystąpiła o zmianę posiadanego zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Zmiana zezwolenia ma w takim przypadku dotyczyć dostosowania uwarunkowań formalno-prawnych prowadzonej już przez spółkę gospodarki odpadami do obowiązujących przepisów. W poprzednim stanie prawnym, a co za tym idzie również w wydanym w tym stanie prawnym zezwoleniu na zbieranie odpadów, nie wskazywano maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku. Wbrew zatem twierdzeniom Marszałka Województwa Mazowieckiego, nie jest tak, że dopiero po zmianie zezwolenia na zbieranie odpadów, spółka będzie miała możliwość zbierania odpadów w ilości przekraczającej 3000 Mg w ciągu roku i dopiero wówczas Marszałek Województwa Mazowieckiego będzie organem właściwym w sprawie cofnięcia zezwolenia. Ze złożonego przez spółkę ujednoliconego wniosku o zmianę zezwolenia, wynika jednoznacznie, że spółka magazynuje odpady w wysokości przekraczającej 3000 Mg w ciągu roku, co uzasadnia właściwość marszałka województwa zarówno do wydania zezwolenia w tym przedmiocie, jak i jego zmiany oraz cofnięcia. Ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów właściwym będzie natomiast Marszałek Województwa Mazowieckiego. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jak organ właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w niniejszym postanowieniu.