II OSK 558/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/20 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2020 r. nr DOA.7110.365.2019.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 19 lutego 2020 r., nr DOA.7110.365.2019.SPA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. L. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 21 ust.1 pkt rozporządzenia Ministra Gospodarki Tere[...] i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) (wg stanu prawnego na dzień 14 grudnia 1989 r.) poprzez przyjęcie, iż brak tytułu prawnego po stronie inwestora do dysponowania nieruchomością nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 21 ust.1 pkt. w/w rozporządzenia; b. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. wskutek błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 poprzez przyjęcie, iż ochronie podlega interes społeczny i prawo do budowy gazociągu nabyte przez Gminę wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zgody skarżącej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co w istocie równa się częściowemu wywłaszczeniu skarżącej z jej prawa własności; podczas gdy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a. nie zawierają żadnych ograniczeń czasowych stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa, a wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma w zamierzeniu chronić interes obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a nie chronić interesy Państwa czy państwowych osób prawnych jako beneficjentów wywłaszczenia; c. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. i uznanie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lipca 2019 IR-IV.7840.13.2019.12 została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy decyzja ta została wydana w oparciu o błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a.; 2) Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. inne naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. tj. naruszenie zasady zakazu reformationis in peius i wydanie przez organ II stopnia decyzji, która pogorszyła sytuację prawną skarżącej; co nastąpiło na skutek błędnej oceny prawnej (wykładni art. 156 §2 K.p.a.), iż decyzja organu I stopnia została wydana bez podstawy prawnej; b. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niewszechstronnej oceny dowodów, i nieustalenie, na podstawie dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego, znajdujących się w aktach sprawy, iż skarżąca nie wyrażała nigdy zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie była uczestnikiem tego postępowania, ani tez nie była powiadomiona o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę sieci gazowej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizę rozpocząć trzeba od wskazania, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a., tj. naruszenie zasady zakazu reformationis in peius i wydanie przez organ II stopnia decyzji, która pogorszyła sytuację prawną skarżącej; co nastąpiło na skutek błędnej oceny prawnej (wykładni art. 156 § 2 K.p.a.), iż decyzja organu I stopnia została wydana bez podstawy prawnej. Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję zawierającą oczywistą sprzeczność zarówno w samym rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu. Organ pierwszej instancji nie tylko powołał w podstawie prawnej art. 158 § 2 K.p.a. Stwierdził, że decyzja Wojewody Kaliskiego z dnia 14 grudnia 1989 r., w zakresie obejmującym działkę o nr ew. [...], została wydana z naruszeniem prawa, dodając, iż nie stwierdza jej nieważności z uwagi na zbyt daleko idące skutki społeczno-gospodarcze. GINB prawidłowo wskazał, że dyspozycja art. 158 § 2 K.p.a., polegająca na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa odnosi się do okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Czym innym, niż "nieodwracalne skutki prawne" są "zbyt daleko idące skutki społeczno-gospodarcze", o których mowa w rozstrzygnięciu decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Przedstawiona sprzeczność nie ma jedynie charakteru braku precyzji sformułowania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika jasno, że to nie z powodu nieodwracalnych skutków prawnych Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kaliskiego o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Wielkopolski powołał się na skutki społeczno-gospodarcze, do jakich mogłoby doprowadzić stwierdzenie nieważności: skutki gospodarcze dla odbiorców gazu, tj. pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości przy ul. [...] dostępu do ciepłej wody użytkowej i ogrzewania. Podsumowując wywód prawny w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził wystąpienie w sprawie rażącego naruszenia prawa polegającego na braku prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], jednak nie stwierdził nieważności z uwagi na zbyt daleko idące skutki społeczno-gospodarcze, jaki decyzja ta wywołuje. Można zauważyć wskazanie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że "ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone, ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli". Jest niewątpliwe, że nie jest to nawet próba dostrzeżenia "nieodwracalnych skutków prawnych", ale także ta argumentacja nawiązuje do skutków społeczno- gospodarczych możliwych lub niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie. Niezależnie od powyższego, konieczne jest zwrócenie uwagi na jeszcze jeden aspekt rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 139 K.p.a., którym dotknięta była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lipca 2019 r. Naruszenie to polegało na pominięciu, przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przez art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), rodzaju inwestycji będącej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a w konsekwencji pominięciu obowiązującego wówczas stanu prawnego, w odniesieniu do inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. gazu. Kwestię tę regulowały wówczas przepisy art. 75 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). W myśl art. 75 tej ustawy: 1. Zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. 2. Jednostkom i osobom zobowiązanym do wykonywania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń przysługuje prawo wstępu na nieruchomości oraz dostępu do tych przewodów i urządzeń. 3. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. Tak więc tytułem świadczącym o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było, w razie braku zgody właściciela nieruchomości, dysponowanie przez inwestora zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń gazociągu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji. Jest bezsporne, że przed wydaniem decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia 14 grudnia 1989 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę gazociągu z przyłączami do budynków w ul. [...] w K., została wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 13 września 1989 r., nr 15/89, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu w Koźminie, na ul. [...]. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 oraz art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183), naczelnicy gmin byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Nie wykluczając zatem wiarygodności twierdzeń skarżącej o braku jej zgody na czasowe zajęcie jej nieruchomości, skonstatować można, że przyzwolenie przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej, na czasowe zajęcie nieruchomości objętych inwestycją liniową, wynikało z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (decyzja wydana przez organ administracji publicznej stopnia podstawowego), a następnie z decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja wydana przez terenowy organ administracji publicznej stopnia wojewódzkiego). W takiej sytuacji prawnej, brak w chwili obecnej dokumentu wskazującego na tom, że przyzwolenie to miało formę decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warto przywołać pogląd, według którego, upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, np. jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, przy wzięciu pod uwagę upływu 30 lat od daty wydania pozwolenia na budowę, trafne jest stanowisko, że brak stosownych dokumentów nie oznaczał braku dysponowania przez inwestora nieruchomością skarżącej na cele budowalne. Bezpodstawny jest zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. wskutek błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, poprzez przyjęcie, iż ochronie podlega interes społeczny i prawo do budowy gazociągu nabyte przez Gminę wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zgody skarżącej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co w istocie równa się częściowemu wywłaszczeniu skarżącej z jej prawa własności; podczas gdy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a. nie zawierają żadnych ograniczeń czasowych stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa, a wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma w zamierzeniu chronić interes obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a nie chronić interesy Państwa czy państwowych osób prawnych jako beneficjentów wywłaszczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie wyeliminował z obrotu prawnego art. 156 § 2 K.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przypisywanie temu Sądowi twierdzenia przezeń niewyartykułowanego skutkuje tym, że ocena zarzutu byłaby bezprzedmiotowa.. W konsekwencji powyższych uwag, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na przyjęcie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy została ona wydana w oparciu o błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.