I GSK 1509/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 67/22 w sprawie ze skargi Grupy Producentów C. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 8 listopada 2021 r. nr 236/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., o sygn. akt III SA/Łd 67/22, uwzględnił skargę Grupy Producentów C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej jako: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") uchylił postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 8 listopada 2021 r., nr 236/2021 oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 4 sierpnia 2021 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw, w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, warunkujące zawieszenie postępowania, wobec czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy z uwagi na okoliczności sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień organów obu instancji, a skarga winna zostać oddalona, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez uznanie, że w sprawie nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Łodzi o sygn. akt XVIII K 208/19, w której oskarżonymi są wspólnicy Skarżącej, a postępowaniem administracyjnym w sprawie przyznania płatności Skarżącej, podczas gdy związek taki istnieje, co więcej został przez organy wykazany; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a poprzez nieuprawnione uznanie, że organy nie wykazały, aby w sprawie rzeczywiście wystąpiło zagadnienie wstępne, powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie, podczas gdy organy obu instancji uzasadniały związek z rozstrzygnięciem kończącym postępowanie Sądu Okręgowego w Łodzi XVIII Wydziału Karnego poprzez ustalenie przez tenże Sąd, czy oskarżeni w sprawie stworzyli zorganizowaną grupę przestępczą w celu wyłudzenia dopłat od ARiMR, co ma wpływ na wysokość płatności, przyznanych poszczególnym oskarżonym oraz utworzonym przez nich spółkom oraz czy podpis na wniosku Skarżącej o przyznanie spornej płatności został podrobiony; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w tym przepisie poprzez uznanie z jednej strony, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne z drugiej zaś wskazanie, że w przypadku, gdy wnioski organu okażą się błędne być może będzie zachodziła konieczność późniejszej weryfikacji wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć. 2.2. Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., która dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy instytucji zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organów obu instancji, od wyniku postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Łodzi o sygn. akt XVIII K 208/19, w którym oskarżonymi są wspólnicy Skarżącej, zależy rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem o przyznanie Spółce płatności rolnośrodowiskowej. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i uznał, że wynik powyższego postępowania karnego nie stanowi prejudykatu dla prowadzonych przez organy ARiMR postępowań w sprawie przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., o sygn. akt I GSK 1012/22). Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Kluczowym jest, że w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidziano obligatoryjną przesłankę zawieszenia w przypadku ujawnienia zagadnienia prejudycjalnego, a nie okoliczności faktycznej. Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy błędne jest założenie skarżącego kasacyjnie organu, że rozstrzygnięcie wniosku Spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione od wyniku postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Łodzi o sygn. akt XVIII K 208/19, w którym oskarżonymi są wspólnicy Skarżącej. Wynik postępowania karnego nie został wskazany w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371), czy w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) jako przesłanka do przyznania lub odmowy przyznania Spółce powyższej płatności. Nie ulega wątpliwości, że dowody zebrane w toku wspomnianego postępowania karnego mogą zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, co wynika z otwartego katalogu dowodów przewidzianego w art. 75 § 1 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że organy nie mają obowiązku zbadania spełnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania Skarżącej danej płatności. W zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ administracji w oparciu o dostępny w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego przesłanek przyznania wnioskowanych przez Stronę płatności. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., o sygn. akt II GSK 2699/14, w którym za niezasadne uznano stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu K.p.a., można uznać samo równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przepisu K.p.a., tj. nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania karnego. Okoliczność zaś, że postępowanie karne wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez Stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie oznacza zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy sam fakt prowadzenia postępowania karnego przez Sąd Okręgowy w Łodzi o sygn. akt XVIII K 208/19, w którym oskarżonymi są wspólnicy Skarżącej nie może stanowić, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., samoistnej przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji postępowanie karne, jako odrębne postępowanie od postępowania administracyjnego, rządzi się innymi regułami nieznanymi w postępowaniu administracyjnym (kwestia ustalenia winy). Co istotniejsze pomimo toczącego się postępowania karnego organy mają możliwość, a nawet obowiązek dokonania ustaleń i samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie spornej płatności. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie są ustalenia dotyczące czynu zabronionego, np. wyłudzenia dotacji (art. 297 § 1 k.k.), ale kwestia przyznania wnioskowanych na rok 2017 płatności. 3.2. Skarżący kasacyjnie organ pominął kluczową w niniejszej sprawie okoliczność, że w wyroku z dnia 23 kwietnia 2021 r., o sygn. akt III SA/Łd 980/20, WSA w Łodzi uchylił uprzednie postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania Spółce płatności na 2017 rok, wykluczając w istocie możliwość zawieszenia przez organ przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne. Sytuacja, w której po wydaniu powyższego wyroku organ w dniu 15 lipca 2021 r. podejmuje wprawdzie zawieszone postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. ponownie je zawiesza, z uwagi na skierowanie do Sądu Okręgowego w Łodzi aktu oskarżenia wobec wspólników Spółki, należy ocenić jako pozorne wykonanie orzeczenia wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r., o sygn. akt III SA/Łd 980/20. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej możliwe jest kontynuowanie postępowania w przedmiocie przyznania Spółce płatności, pomimo równoległego prowadzenia postępowania karnego wobec wspólników Spółki. Hipotetyczne rozważania co do ewentualnego podrobienia podpisu na wniosku, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zasadności zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro ustawodawca przewidział instytucję wznowienia postępowania w art. 145 i następne K.p.a. Zagadnienia wstępnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może stanowić samo prowadzenie postępowania karnego przez Sąd Okręgowy w Łodzi o sygn. akt XVIII K 208/19, w którym oskarżonymi są wspólnicy Skarżącej. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mogą mieć zatem wpływu względy natury celowościowej, czy ekonomiki postępowania. O zależności prejudycjalnej przesądzać musiałaby treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli w niniejszej sprawie powołanych wcześniej: ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione podstaw uznał zarzuty naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. 3.3. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a., które stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub postanowienie, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia obu przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., o sygn. akt II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., o sygn. akt II GSK 4005/16). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy P.p.s.a. i K.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania, oceniając brak podstaw do zawieszenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uchybił powyższej regulacji i nie dopuścił się rozbieżności, wskazując na ewentualność późniejszej weryfikacji rozstrzygnięć. WSA w Łodzi przedstawił rozważania związane z istotą sporu, a okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, nie mogło być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. 3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Pietrasz