II OSK 1357/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/20, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] września 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty D. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "[...]" o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr [...] w miejscowości W. z możliwością etapowania inwestycji". Sąd I instancji stwierdził, że organy odmawiając uzgodnienia nie wykazały niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej uogrl). Podkreślono, że stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma znaczenia treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839). Przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia, ze względu na przepisy środowiskowe, nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu organ uzgadniający powinien dokonać własnej oceny inwestycji ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV, uwzględniając zakres i charakter inwestycji oraz to, czy realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, jak też art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania kasacyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa). Rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie dokonano oceny inwestycji ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 Kpa, poprzez przyjęcie, że uchylone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodne z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętego kontrolą postanowienia nie została naruszona zasada praworządności, o której mowa w art. 6 Kpa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, poprzez przyjęcie, że uchylone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodne z art. 7 Kpa, podczas gdy postanowienie z [...] września 2020 r. wydane zostało po podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez przyjęcie, że uzasadnienie uchylonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 107 § 3 Kpa, podczas gdy Kolegium w uzasadnieniu uchylonego postanowienia zawarło wskazanie faktów, które uznane zostały za udowodnione, dowodów, na których się oparło oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne postanowienia zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: postanowienia Starosty S. z [...] czerwca 2019 r., postanowienia Starosty O. z [...] września 2020 r., postanowienia Starosty P. z [...] kwietnia 2021 r. - na okoliczność sposobu stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w innych powiatach w kraju oraz jednolitości linii orzeczniczej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 4.5. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy uzgadniające naruszyły art. 7 oraz art. 107 § 3 Kpa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Organy nie dokonały bowiem własnej oceny inwestycji ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV, uwzględniając zakres i charakter inwestycji, a także tego czy realizacja inwestycji może doprowadzić do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze. W tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie odmowy uzgodnienia w obu postanowieniach jest zbyt lakoniczne. Samo stwierdzenie, że grunt leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych oraz, że działka utraci dotychczasowy charakter i przestanie być działką wykorzystywaną do działalności rolniczej w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest przekonujące. Wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie nie dokonano wnikliwej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania nieruchomości rolnej, na której planowana jest inwestycja. 4.6. Jednakże pozostałe wywody Sądu I instancji, jak słusznie wskazuje Kolegium, są błędne. Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Jak wskazuje M. Jaśkowska, z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być bowiem rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz uogrl. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 uogrl wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 3 ust. 1 uogrl nie może stanowić samodzielnej podstawy do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych. 4.7. W niniejszej sprawie, nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia, konieczne jest w przypadku ponownie odmownego uzgodnienia - szczegółowe wyjaśnienie przez organ przyjętej polityki ochrony gruntów klasy IV i określenie jakie uwarunkowania wynikające z celów uogrl uniemożliwiają bądź umożliwiają pozytywne uzgodnienie projektu decyzji, biorąc pod uwagę również strukturę gruntów rolnych w danej gminie. W tym zakresie pomocne może być również odwołanie się do ustaleń studium wyznaczającego lokalną politykę wobec gruntów rolnych. 4.8. Wniosek dowodowy skarżącego podlegał natomiast oddaleniu, ponieważ każdy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący gruntów rolnych jest oceniany w okolicznościach danej sprawy i wymaga indywidualnej oceny z punktu widzenia celów ochrony gruntów rolnych i leśnych przyjętych na terenie danego powiatu oraz gminy z uwagi na lokalną strukturę gruntów. Tym samym bezprzedmiotowym byłoby w niniejszej sprawie, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, przeprowadzanie dowodu na jednolitość linii orzeczniczej w tym zakresie w oparciu o postanowienia innych starostów. 4.9. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Kolegium, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże ta okoliczność nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W ramach uzgadniania projektu decyzji dotyczącego realizacji farmy fotowoltaicznej konieczne jest rozważenie, czy finalnie nie będzie możliwości korzystania z gruntu również na cele rolnicze np. hodowla zwierząt przy odpowiedniej wysokości paneli. Niemniej jednak w świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych systemy fotowoltaiczne o mocy do 2MW mają charakter przemysłowy, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. 4.10. Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. 4.11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.