III SA/Gl 868/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 września 2023 r. nr BP.501.570.2022.1284.KA12.456826 w przedmiocie kary pieniężnej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 12 września 2023 r. nr BP.501.570.2022.1284.KA12. 456826 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: organ odwoławczy, GITD), po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: strona, skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ, [...]WITD) z 4 marca 2022 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł - uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu GITD wyjaśnił, że organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000,00 zł wobec stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Podkreślił, że 14 stycznia 2022 r. w D. przy ul. [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu samochodowego marki [...] o nr rej. [...], którym kierował O.B. (obywatel Ukrainy), przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W jej toku stwierdzono, że kierowca wykonywał krajowy transport drogowy osób taksówką tj. przewoził pasażera z ul. [...] na ul. [...] w D.. Przewóz zamówiono przy użyciu aplikacji [...]. Kierowca okazał do kontroli m.in. umowę zlecenia zawartą ze skarżącą Spółką. Jednocześnie kierujący nie okazał żadnych uprawnień do wykonywania przewozu wydanych na sobie ani ww. przedsiębiorcy. Stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 180 ze zm.; dalej UTD). Ponadto, w trakcie kontroli zabezpieczono wydruk rachunku za przejazd wystawionego dla pasażera przez Spółkę w aplikacji [...], a także wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu. Stwierdzono, że wykonawcą przewozu była Spółka. Wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Pismem z 14 stycznia 2022 r. organ zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego z urzędu w zakresie naruszenia Ip. 1.1 załącznika nr 3 UTD tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji). Ww. zawiadomienie zostało doręczone 24 stycznia 2022 r. W odpowiedzi strona zwróciła się o przedłużenie postępowania o dwa tygodnie celem złożenia wyjaśnień i ewentualnych wniosków dowodowych. Organ przedłużył postępowanie, jednak strona nie złożyła dodatkowych wyjaśnień. W konsekwencji wydana została pierwszoinstancyjna decyzja administracyjna nakładająca na stronę karę pieniężną 12.000 zł. W odwołaniu Spółka zarzuciła niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. Z art. 6 ust. 5 UTD poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary w sytuacji braku wpływu strony na powstanie naruszenia, wystąpienie naruszenia wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że strona wykonuje przewozy osób na terenie miasta K.. Kierowcy przyjmują kursy w aplikacji jedynie z miasta K.. W tym dniu stronie został zlecony przejazd po wysadzeniu pasażera w D., kiedy strona zgłosiła gotowość wykonania przewozu do K. (w drodze powrotnej) i otrzymała kolejne zlecenie przejazdu z odbiorem pasażera na terenie miasta D., zaczynającego się w D.. Jednak powołując się na art. 6 ust. 5 UTD wskazano, że skarżąca była przekonana, że ma prawo przyjąć zlecenie przewozu wykonywanego w drodze powrotnej. Co więcej, wskazano, że w chwili zlecania przewozu kierowca nie otrzymuje informacji o zaplanowanej trasie oraz miejscu przeznaczenia, dlatego strona nie miała wpływu na wybór trasy, a zatem nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Zaskarżoną decyzją GITD stwierdził konieczność uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Stwierdził w trakcie postępowania odwoławczego, że w trakcie kontroli zabezpieczono wydruk rachunku za przejazd wystawionego dla pasażera przez Spółkę w aplikacji [...]; kierowca nie okazał żadnych uprawnień do wykonywania przewozu wydanych sobie ani ww. przedsiębiorcy; przesłuchano w charakterze świadka pasażera, który potwierdził okoliczności przewozu, w tym dane pojazdu, trasę, wysokość opłaty, formę płatności. Ponadto, organ odwoławczy ustalił, że kontrolujący wykonali podczas kontroli dokumentację fotograficzną pojazdu poddanego kontroli, z której wynika, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był wyposażony na dachu w lampę z napisem TAXI ani posiadał oznaczeń typowych dla taksówki. Biorąc jednak pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego GITD uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest przedwczesne z uwagi na konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń dotyczących charakteru przewozu (pojazd nieoznakowany). Jednocześnie w tej sytuacji niezbędne jest zweryfikowanie, czy stronie udzielono licencji na przewóz osób samochodem osobowym, a organ I instancji nie zweryfikował tej okoliczności poprzez zapytanie organu licencyjnego. Ponadto, brak również analizy, czy zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b UTD. Zatem po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja była nieprawidłowa; materiał dowodowy zawierał rozbieżności w zakresie jednoznacznego ustalenia charakteru przewozu; nie zweryfikowano uprawnień posiadanych przez stronę, a tym samym wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji było przedwczesne. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na podjęcie decyzji merytorycznej o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., do czego jednak nie doszło. W konsekwencji zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ II instancji dostrzegając naruszenie popełnione przez organ I instancji był w stanie jednocześnie umorzyć postępowanie administracyjne. Brak jest bowiem podstaw do ukarania strony w granicach prowadzonego od 14 stycznia 2022 r. postępowania. Strona nie dopuściła się naruszenia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Brak dowodów, które z wystarczającą pewnością prowadziłyby do przypisania podmiotowi prawa odpowiedzialności administracyjnoprawnej, w każdym przypadku powinien prowadzić do umorzenia takiego postępowania administracyjnego. GITD mógł samodzielnie dokonać jednoznacznych ustaleń w zakresie niewyjaśnionych dostatecznie okoliczności sprawy. Zakres sprawy pozostały do ewentualnego rozstrzygnięcia nie pozostawał duży, a organ w zaistniałej sytuacji powinien samodzielnie podjąć trud wydania decyzji merytorycznej, tak aby nie dopuścić do dalszego przeciągania się czasu trwania postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał swoje stanowisko. Podkreślił, że nie rozpatrywał sprawy pod kątem merytorycznym, uznał bowiem za niezbędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; niezbędne było także uzupełnienie materiału dowodowego. Nadto w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że w sprawie nie rozstrzygnięto jednoznacznie charakteru kontrolowanego przewozu, co ma kluczowe znaczenie w kontekście rodzaju ewentualnego naruszenia. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności, które zgodnie z treścią skarżonego orzeczenia winien podjąć organ I instancji mogłoby prowadzić do zmiany kwalifikacji naruszenia, to zaś narażałoby organ na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Zatem wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej określanej jako "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację i słuszność zajętego w tej sprawie stanowiska. W ocenie Sądu rozpoznającego sprzeciw podniesione w nim zarzuty naruszenia prawa są bezzasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w analizowanej sprawie podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowo-administracyjnym były wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. W tej sytuacji ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z akt sprawy w wyniku kontroli drogowej organ decyzją z dnia 4 marca 2022 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do UTD tj. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji). Jednakże rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym GITD zauważył brak dokonania przez organ I instancji jednoznacznych ustaleń dotyczących charakteru przewozu (pojazd nieoznakowany). Jednocześnie uznał, że niezbędne jest zweryfikowanie, czy stronie udzielono licencji na przewóz osób samochodem osobowym bowiem organ I instancji nie zweryfikował tej okoliczności poprzez zapytanie organu licencyjnego; również brak było analizy, czy zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b UTD (przesłanki dopuszczalności przewozu okazjonalnego). Powyższe uchybienia konkretnie zostały wytknięte w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Konkludując zatem należy stwierdzić, że GITD nie naruszył w rozpatrywanej sprawie przepisów, a ponadto działał z poszanowaniem naczelnych reguł postępowania. Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń i stwierdzonych przez siebie w trybie drugoinstancyjnym uchybień. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie mógł skorzystać z regulacji art. 136 k.p.a. dotyczącej przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie dowodów i materiałów w sprawie, gdyż w konsekwencji naruszono by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Natomiast wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia ponownych przez organ I instancji ustaleń co do kluczowych okoliczności zamiast umorzenia postępowania nie świadczy – jak wywodzi to Spółka w sprzeciwie - o naruszeniu w/w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.