II SA/Ke 70/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Gminy w Lipniku podjęła uchwałę nr VIII/68/2011 "w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Lipnik." Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.". W § 1 uchwały wskazano, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Lipnik uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z § 8 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 8 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 i 4 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3 - 5 u.p.p.r., a nadto dokonanie w § 2 ust. 4 uchwały modyfikacji zapisu ustawowego art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w zakresie określenia podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego; - art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 2 ust. 6 uchwały stanowiącym, iż "Podstawą do powołania i funkcjonowania Zespołu jest zawarcie porozumienia między Wójtem Gminy Lipnik a podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określał w dacie wydania uchwały, iż "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r."; - art. 9b ust. 1 i 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie oraz częściową modyfikację w § 3 ust. 1 lit. a i b uchwały dot. zadań zespołu interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. w sytuacji, gdy Rada Gminy nie została upoważniona do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, albowiem zadania te wynikają wprost z ww. przepisów, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie w § 3 ust. 8 uchwały bezwzględnego obowiązku uczestnictwa w spotkaniach Zespołu w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych, losowych lub zawodowych członków Zespołu; - art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 1 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie jako jednego z zadań przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego "tworzenia grup roboczych z własnej inicjatywy bądź na wniosek członków Zespołu" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r., to zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach; - art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto zmodyfikowanie w § 4 ust. 8 uchwały, wskazującym zadania grup roboczych, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. w sytuacji, gdy Rada Gminy nie została upoważniona do określania zadań grup roboczych, lecz wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 10 uchwały wskazującym, iż "członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 1 uchwały dot. możliwości przetwarzania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 2, art. 9c ust. 3 oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 2 lit. a), b) i c) uchwały poufności informacji i danych oraz składania oświadczenia w tym zakresie oraz w zakresie znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 2 oraz art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a nadto odesłanie w § 6 ust. 2 lit. c) do treści zapisu ustawowego. Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Uznając skargę za zasadną i wskazując na swoje uprawnienie do działania w ramach autokontroli, organ przesłał uchwałę nr XXXIV/257/2022 Rady Gminy w Lipniku z 26 stycznia 2022 r. stwierdzającą nieważność zaskarżonej przez Prokuratora uchwały z 30 czerwca 2011 r. Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie z uwagi na ujawnienie okoliczności wniesienia skargi na uchwałę nr XXXIV/257/2022 z 26 stycznia 2022 r. Prawomocnym wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 241/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność ww. uchwały z 26 stycznia 2022 r. w całości. W związku z powyższym, postanowieniem z 16 września 2022 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec prawomocnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrokiem w sprawie II SA/Ke 241/22) nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku z dnia 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/257/2022 stwierdzającej nieważność uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Z treści uchwały objętej skargą wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity, obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Wobec tego, że w § 8 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie sposób przyjąć, że uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej.