II SA/Lu 672/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.II.41/991/OGRiL/2023 w przedmiocie należności i opłaty za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 9 maja 2023 r. znak:RO.6124.45.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz skarżącej A. J. kwotę 369 (trzysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 czerwca 2023r., znak: SKO.II.41/991/OGRiL/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po rozpatrzeniu odwołania A. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2409), dalej jako "u.g.r.l." utrzymało w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 9 maja 2023 r. znak: RO.6124.45.2023. Wskazaną decyzją organ I instancji: w pkt 1. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej 0,0319 ha gruntów rolnych w tym: 0,0319 ha klasy Br RIIIa z działki nr [...] położonych w miejscowości B., obręb [...], gmina G. przeznaczonych pod działalność usługową polegającą na produkcji pasz sypkich, w granicach określonych na projekcie zagospodarowania terenu, który stanowi integralną część niniejszej decyzji; w pkt 2. ustalił należność w wysokości [...] zł z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej wskazanych w pkt 1. gruntów (...); w pkt 3. ustalił opłaty roczne w wysokości [...] zł (...). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej A. z 12 kwietnia 2023r. o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej 319 m2 gruntów z działki nr [...], przeznaczonych pod działalność usługową polegającą na produkcji pasz sypkich (śruty). Z przedłożonego przez wnioskodawczynię projektu zagospodarowania działki wynika, że planowana inwestycja zajmuje łączną powierzchnię 0,0319 ha gruntów rolnych w tym: 0,0319 ha klasy Br RIIIa. Do wniosku skarżąca dołączyła umowę dzierżawy z dnia 13 kwietnia 2023r., z której wynika, że jej mąż R. J. wydzierżawia jej na okres lat 10 tj. do dnia 13 kwietnia 2033 r. budynek magazynowo-składowy z dojazdem o pow. 319 m2 położony na działce nr [...] w miejscowości B.; dzierżawca oświadcza, że będzie uiszczać wszelkie podatki i inne ciężary należne z tej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że opłaty zostały naliczone na podstawie art. 12 ust. 6 i 7 u.g.r.l. /wg następującego rachunku: 0,0319 ha x [...] zł/ha (czyli [...] zł) - 319 m2 x [...] zł/m2 (czyli [...] zł) = [...] zł/. Opłatę roczną ustalono w wysokości 10% należności tj. w kwocie [...]zł. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała zasadność naliczenia jej opłat, gdyż jej zdaniem powinna być z nich zwolniona. Podniosła, że na gruntach objętych decyzją będzie prowadzić działalność polegającą na usługowej produkcji pasz sypkich (śruty), sprzedawanej dla zwierząt gospodarskich, ptaków hodowlanych, ozdobnych itp. Będzie to działalność gospodarcza, podlegająca opodatkowaniu podatkiem dochodowym i podatkiem VAT, a nie jak przyjął organ I instancji- działalność rolnicza. Działalność rolnicza to działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym i naturalnym z własnych upraw albo hodowli lub chowu i jest opodatkowana podatkiem gruntowym (rolnym), natomiast wyprodukowana pasza będzie produktem przetworzonym w ramach działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium przytoczyło treść art. 12 ust. 1 ustawy o.g.r.l., który stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Podkreśliło, że ustawodawca nie przewidział zwolnień od tych opłat. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniosło, że w u.g.r.l. nie ma regulacji prawnej dotyczącej zwalniania z obowiązku uiszczania opłat, jak to miało miejsce w art. 13 ust. 1 pkt 5 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy więc przyjąć, że był to celowy zabieg ustawodawcy, by żadne podmioty nie były zwolnione z obowiązku jej uiszczania. W związku z tym, zdaniem Kolegium, nie ma znaczenia to, że skarżąca na spornych gruntach prowadzi działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu podatkiem dochodowym i podatkiem VAT. Niewątpliwie wymagane było uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie spornych gruntów z produkcji rolnej, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy o.g.r.l., gdyż są to grunty objęte tym przepisem, tzn. grunty klasy IIIa, w której zasadnie organ określił wysokość opłat za to wyłączenie i opłat rocznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2023r. (k.19) A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia należności i opłat. Zarzuciła, że organ bezpodstawnie obciążył ją opłatami w sytuacji, gdy działalność, którą zamierza prowadzić na spornym gruncie będzie mieć charakter usługowy, a nie produkcyjny i nie będzie to działalność rolnicza, lecz gospodarcza. Wyjaśniła, że wraz z mężem są rolnikami i prowadzą gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi sporna część nieruchomości o pow. 319 m2 – oświadczyła, że nadal będzie gospodarstwo prowadzić, natomiast oświadczenia takiego nie złożyła wcześniej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, ponieważ organ nie poinformował jej, że może mieć ono istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; ponadto złożyła pismo Ministra Rolnictwa dotyczące wykładni art. 12b u.o.g.r.l. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; do pisma wyjaśniającego organ się nie odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ organy wydały decyzje z istotnym naruszeniem zasady informowania stron i dbałości, by nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa. Zgodnie z art. 9 k.p.a. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "Bierność organu stanowi naruszenie prawa bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miała miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach". (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2019 r., II OSK 790/18; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 8 czerwca 2022 r., II SA/Ke 201/22). Bezsporne jest, że w świetle art. 11 i art. 12 u.g.r.l. wyłączenie gruntów o klasie IIIa z produkcji rolniczej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia należności i opłat. Przepis art. 11 ust. 1 stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie zaś z art. 12 ust.1 u.g.r.l. - osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Jest więc zasadą, że w razie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, organ jednocześnie określa wysokość wskazanych wyżej należności i opłat. Wbrew stanowisku organów, które wydały decyzje w niniejszej sprawie, ustawa przewiduje również sytuacje, w których pomimo wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, nie powstaje obowiązek ponoszenia tych opłat i należności. Przewiduje to wprost art. 12b u.g.r.l. Zgodnie z nim: 1. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie powstaje jeżeli: 1) wyłączenie gruntów z produkcji dotyczy części gruntu rolnego pod zabudową zagrodową, którego powierzchnia nie przekracza 30% całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudową zagrodową w danym gospodarstwie rolnym, nie więcej niż 0,05 ha; 2. właściciel gruntów wyłączanych z produkcji, o których mowa w pkt 1, zobowiąże się do dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa, składając wniosek o wyłączenie tych gruntów z produkcji. (...) 3. Osoba, która zamierza wykonywać w zabudowie zagrodowej działalność inną niż działalność rolnicza, powiadamia starostę właściwego ze względu na miejsce położenia tej zabudowy zagrodowej o zamiarze wykonywania tej działalności oraz jednocześnie składa do tego starosty wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w terminie 30 dni przed dniem planowanego podjęcia tej działalności. Realizacja zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) wymagała od organu rozważenia, czy skarżąca w istocie nie składała wniosku na podstawie przepisu tj. art. 12b ust. 3 u.g.r.l. Skarżąca wskazywała na okoliczności, które powinny były wzbudzić w organie wątpliwości co do tego, czy skarżąca nie składa wniosku na podstawie wskazanego przepisu art. 12b ust. 3 u.g.r.l. Uwagę organu powinna zwrócić niewielka powierzchnia objętych wnioskiem skarżącej gruntów, wyłączanych z produkcji rolnej (tj. mniejsza niż 5 arów, o których mowa w omawianym przepisie) oraz to, że - jak wynika z załączonej do wniosku mapy zagospodarowania – objęty wnioskiem grunt (o pow. 319m2) jest częścią większej nieruchomości, na której znajdują się urządzenia i budynki, mogące sugerować, że obecnie prowadzone jest na tej (całej) nieruchomości gospodarstwo rolne (chodzi np. o istniejącą wagę najazdową, istniejący budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej do zachowania bez zmian połączony technologicznie z istniejącymi silosami na zboże oraz dwa inne budynki gospodarcze). Na mapie zaznaczono też do realizacji dwa zbiorniki na zboże o pojemności 250 ton - projektowane, suszarnię porcjową - projektowaną, zbiornik na gaz płynny- projektowany. Poza tym należy zauważyć, że skarżąca składając wniosek posłużyła się formularzem, na którym już była zaznaczona podstawa wniosku o wyłączenie tj. art. 11 u.g.r.l. – nie wiadomo jednak, czy skarżąca świadomie wybrała taki formularz, czy też nie dysponowała innym, odpowiednim do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem, o którym mowa w art. 12 b ust. 3 u.g.r.l. W odwołaniu skarżąca wprost zarzucała, że nie miała obowiązku uiszczania opłat, ponieważ na wskazanej części nieruchomości zamierza prowadzić działalność gospodarczą, a nie rolniczą, zaś na etapie postępowania sądowego nie budzi już wątpliwości, że skarżącej chodziło o wydanie decyzji w trybie art. 12 b u.g.r.l., skoro do akt złożyła wyjaśnienia Ministra Rolnictwa dotyczące wykładni właśnie tego przepisu, a w piśmie z 8 sierpnia 2023r. wprost oświadczyła, że wraz z mężem nadal będzie prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa na objętym wnioskiem gruncie o pow. 319 m2. W związku z tym należy stwierdzić, że rozpatrując wniosek skarżącej organ naruszył istotnie zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), ponieważ wskutek braku poinformowania skarżącej o konieczności złożenia oświadczenia zgodnie z art. 12 b ust. 3 u.g.r.l., skarżąca takiego oświadczenia nie złożyła; w konsekwencji organ nie rozpatrzył jej wniosku na podstawie tego przepisu, co doprowadziło do nałożenia na nią opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej sporego gruntu, pomimo zwolnienia z takich opłat stosownie do omawianego przepisu. Wobec tego naruszenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach orzekł na podstawie 200 p.p.s.a. (koszty obejmują uiszczony przez skarżąca wpis od skargi). Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ uwzględni, że skarżąca złożyła wniosek w trybie art. 12 b ust. 3 u.g.r.l., a w razie wątpliwości zwróci się do niej o doprecyzowanie żądania i złożenie oświadczenia wobec organu, o którym mowa w tym przepisie.