IV SAB/Wr 346/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 lipca 2022 r. I. zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do załatwienia wniosku o informację publiczną z dnia 5 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J. S. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 5 lipca 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego Wrocławia o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu całości akt postępowania (wraz z kompletnym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki lub terenu) zakończonego: 1) decyzją Prezydenta Wrocławia (dalej jako organ lub pomiot zobowiązany) z dnia 30 grudnia 2020 r., nr 5386/2020 w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 7 lipca 2017 r., nr 3668/2017, w części dotyczącej projektu budowlanego w zakresie zmian zagospodarowania terenu oraz rozwiązań architektoniczno-budowlanych (zmiana funkcji budynku z hotelowej na hotelowo-biurowo-usługową); 2) decyzją organu z dnia 7 lipca 2017 r., nr 3668/2017, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hotel dla obiektu przy "ul. [...]" [...]-[...] we W. Strona podkreśliła, że jako współwłaściciel wyodrębnionego lokalu w ww. obiekcie dysponuje uprawnieniem do zaznajomienia się ze stanem prawnym nieruchomości. Dodała także, że jeśli odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie w nim wskazanym napotka trudności, to wnosi o zapoznanie się z żądanymi dokumentami poprzez wgląd w nie w siedzibie organu. Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. strona została poinformowana, że jej żądanie nie dotyczy danych mających walor publiczny, albowiem zostało ono sformułowane w sprawie indywidualnej. W takiej zaś sytuacji prawo dostępu do akt spraw zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami może zostać zrealizowane wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Te zaś w art. 73 określają, że prawo wglądu do akt spraw przysługuje wyłącznie ich stronom, do których skarżący się jednak nie zalicza. Pouczono skarżącego, iż w sprawie udostępnienia zawnioskowanych dokumentów winien się więc zwrócić do właściciela obiektu lub jego zarządcy, którzy na mocy przepisów prawa budowlanego zobowiązani są do ich przechowywania. W odpowiedzi z dnia 24 lipca 2022 r. skarżący zauważył, że jego status prawny pozostaje bez znaczenia dla oceny charakteru zawnioskowanych danych, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do decyzji administracyjnych oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Skarżący wskazał przy tym, że domaga się udostępnienia akt sprawy także jako osoba zainteresowana stanem zabytków miejskich, gdyż obiekt położony jest na terenie objętym ochroną konserwatorską. Urząd Miasta – pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. – podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, że dokumenty żądane przez skarżącego dotyczą jego sprawy indywidualnej, a dostęp do akt sprawy przysługuje wyłącznie stronom zakończonego postępowania administracyjnego. Dodał również, że po wydaniu pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bierze udziału w procesie inwestycyjnym, gdyż właściwym wówczas pozostaje organ nadzoru budowlanego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zajętym w ww. piśmie i w odwołaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. stwierdził, że żądanie udzielenia mu informacji publicznej pozostaje w pełni uzasadnione i powinno zostać uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako Kolegium), do którego odwołanie strony zostało ostatecznie przekazane, postanowieniem z dnia 13 września 2022 r., nr SKO 4541/191/22, stwierdziło jego niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 marca 2023r., sygn. akt IV SA/Wr 678/22, oddalił skargę wniesioną na ww. postanowienie Kolegium, wskazując jednocześnie, że prawidłowość działania organu w zakresie nieudzielenia informacji publicznej badana jest w ramach skargi na bezczynność. Z takim też środkiem prawnym strona wystąpiła w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r., w którym zarzuciła organowi naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zawnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej; b) przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminach przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stanowisko organu względem charakteru i trybu udostępnienia mu zawnioskowanych dokumentów pozostaje błędne. Domaga się ich udzielenia w celu kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowań w zakresie zagospodarowania terenu zabytkowego, co leży w interesie publicznym. Jego status współwłaścicielski jest bez znaczenia dla realizacji żądania, gdyż dokumentacja związana z zagospodarowaniem terenu i procesem budowlanym pozostaje informacją publiczną i podlega udzieleniu w trybie u.d.i.p. Tym bardziej, że materiały dotyczące tej samej nieruchomości, ale w zakresie wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycji, zostały mu bez problemu przekazane przez organ nadzoru budowlanego. Mając na uwadze, że podmiot zobowiązany nie zrealizował wniosku w wymaganym terminie, ani nie powiadomił o powodach opóźnienia, jak i nie wskazał terminu, w jakim do udostępnienia informacji dojdzie, skarga okazała się konieczna. Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko, że skarżący domaga się udostępnienia informacji w sprawie indywidualnej, dla której właściwym trybem nie pozostaje u.d.i.p. Dodał również, że działanie strony nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Pismem procesowym z dnia 8 września 2023 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, wskazując na jej niezasadność i zwracając uwagę na niekonsekwencję organu w zakresie przekazywanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości budził jednak fakt, czy oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter oraz czy organ udzielił stronie prawidłowej odpowiedzi. Zdaniem Sądu, zawnioskowane przez skarżącego dane, w tym w szczególności decyzje administracyjne wydane w przedmiocie zatwierdzenia bądź zmiany projektu budowlanego wraz ze wszystkimi załącznikami oraz dokumentacją towarzyszącą, do których zalicza się również sam projekt, stanowią zasadniczo informacje publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1856/15, oraz z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 204/16). Nie powinno budzić wątpliwości, że mieszczą się one również w ramach pojęcia dokumentu urzędowego, określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., którym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Podobny charakter mogą również posiadać innego rodzaju materiały znajdujące się w zbiorze wymienionym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lipca 2022 r. Dlatego też procedura ich udzielenia – wbrew zapatrywaniom organu – objęta jest reżimem u.d.i.p. Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie żądane informacje będą podlegać udzieleniu w formie oczekiwanej przez stronę. Rolą organu jest bowiem uprzednie przeanalizowanie posiadanych materiałów pod kątem oceny, czy stanowią one informację publiczną prostą, czy przetworzoną, a także, czy nie zachodzą wobec nich przesłanki ograniczające możliwość ich udostępnienia. Jak stanowi bowiem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto organ winien zwrócić uwagę, badając zwłaszcza ewentualny przetworzony charakter danych, że strona ubiega się o ich udzielenie albo w formie skanów albo poprzez wgląd w nie w siedzibie organu. Nie można przyznać organowi racji w zakresie twierdzenia, że żądane dane pozbawione są publicznego charakteru tylko z tego powodu, że zwraca się o nie osoba, będąca obecnym współwłaścicielem nieruchomości. Prawo do informacji publicznej – w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – przysługuje bowiem każdemu. I o ile nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w u.d.i.p., każdy powinien mieć możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Dotyczy to zaś tym bardziej skarżącego, jako że – jak zauważył to organ w odpowiedzi na skargę – nie był on stroną prowadzonych postępowań administracyjnych w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc nie miały wobec niego zastosowania regulacje k.p.a. odnoszące się do zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto trzeba dostrzec, że sama okoliczność przechowywania tego rodzaju dokumentacji przez właściciela lub zarządcę nieruchomości, na którą organ się powołuje, nie ustanawia zakazu ubiegania się o dostęp do niej na zasadach określonych w u.d.i.p. Działanie skarżącego nie może być więc w żadnym razie postrzegane jako nadużycie prawa do informacji. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z dnia 5 lipca 2022 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób. Dlatego też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 lipca 2022 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.