II SA/Rz 915/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2022 r. nr GK-II.7221.73.2022 w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków rolnych - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 915/222 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022r. nr GK-II. 7221.73.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PWINGiK) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 21 lutego 2022r. nr WG-WGO.6623.49.2021 w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków rolnych na grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 23 sierpnia 2021 r. nr GP.6863.118.2021 Burmistrz [...] zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o zmianę użytków stanowiących grunty rolne na użytek "Tp" — grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych w działkach nr [...], położonych w R. Wnioskodawca uzasadnił, że przedmiotowe działki są własnością Gminy [...] i zostały wydzielone pod drogi publiczne na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o scaleniu i podziale nieruchomości. Decyzją z dnia 21.02.2022 r. nr WG-WGO.6623.49.2021 Starosta [...]: 1. orzekł o zmianie dotychczasowego oznaczenia użytków rolnych w działkach nr: [...] na użytek "Tp" — grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych" oraz 2. odmówił dokonania zmiany dotychczasowego oznaczenia użytków rolnych na użytek "Tp" w działkach nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że działki co do których w pkt 2 odmówiono zamiany dotychczasowego oznaczenia, według ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r.) położone są w obszarze, dla którego ustalono przeznaczenie jako obszar dróg wewnętrznych. Z tego powodu orzeczono jak w sentencji, mając na uwadze kryteria zawarte w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że powyższa zmiana oznaczenia gruntów rolnych stanowiących między innymi użytki: RIIla, RIIIb na użytek "Tp" - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych nie oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej. W myśl art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej: u.o.g.l.) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W przypadku stwierdzenia, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nastąpiło bez uzyskania wymaganej decyzji, zgodnie z art. 28 i art. 29 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprawcy wyłączenia ustala się sankcje za naruszenie przepisów niniejszej ustawy. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyżeszej decyzji Starosty, zaskarżając ją w części uzasadnienia, w której stwierdzono: "Ponadto wyjaśnia się, że zmiana oznaczenia gruntów rolnych stanowiących między innymi użytki RIIIa, RIIIb na użytek "Tp" nie oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej i w myśl art. 11 ustawy z dnia 03.02.1955 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 07.07.1994 r. prawo budowalne należy uzyskać decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej." Gmina wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Gmina wywiodła, że zmiana kwalifikacji gruntów rolnych na grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczać powinna również wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej, bez konieczności uzyskiwania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez uzyskaniem pozwoleń/zgód/zgłoszeń poprzedzających rozpoczęcie robót zgodnych z przeznaczeniem tych gruntów. W ocenie Gminy zmiana użytku z rolnego na użytek Tp powoduje, że grunt traci charakter gruntu rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.l. Tym samym nie mają do niego zastosowania postanowienia ww. ustawy. Oznaczenie użytku w ewidencji gruntów jest wiążące dla oceny, czy grunt jest gruntem rolnym w rozumieniu ww. ustawy. PWINGiK opisaną na wstępie decyzją z 9 czerwca 2022r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji ocenił, że rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące wyłączenia użytków z produkcji rolniczej, wykraczają poza zakres sprawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i poza kompetencje starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, dlatego nie są i nie mogą być wiążące dla adresata decyzji. Sprawy dotyczące zezwolenia na wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie mogą być rozstrzygane w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez niego analiza zgromadzonej dokumentacji potwierdziła ustalenia dokonane w toku postępowania organu I instancji, dotyczące zmiany oznaczenia użytków rolnych na użytek "Tp" w przedmiotowych działkach. Po porównaniu mapy z projektem scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącą załącznik nr 7 do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz MPZP, stanowiący załącznik nr 5 do tejże uchwały PWINGiK uznał za zasadną zmianę użytku rolnego na użytek "Tp" dla działek nr [...] (4KD), [...] (1KD), [...] (5KD), [...] (2KD), [...] (2KD), [...] (3KD), [...] (3KD), [...] (9KD). Zgodnie z treścią uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., symbolami od 1KD do 4KD oznaczono tereny pod drogi publiczne lokalne, a symbolami 5KD, 9KD oznaczono tereny pod drogi publiczne dojazdowe. PWINGiK uznał również za zasadną odmowę dokonania zmiany oznaczenia użytku "Tp" dla działek nr nr [...] (2KDW), [...] (3KDW), [...] (4KDW), [...] (1KDW), [...] (8KDW), [...] (9KDW), [...] (5KDW), [...] (IOKDW), [...] (6KDW), [...] (l IKDW), [...] (7KDW), które zgodnie z treścią wspomnianej uchwały są oznaczone symbolami od 1KDW do 11 KDW jako tereny pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Zatem ww. działki nie spełniają kryterium zwartego w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.i.b., dotyczącego zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, w którym określono, że użytek "Tp" jest to grunt przeznaczony pod budowę dróg publicznych i linii kolejowych. Organ II instancji ocenił, że sentencja decyzji Starosty zawiera oznaczenie konkretnych danych ewidencyjnych, których dotyczą zmiany (wskazuje na aktualizację/odmowę aktualizacji oznaczenia użytków gruntowych — po ustaleniu zakresu żądania strony). Jest sformułowana w sposób klarowny i nie budzący wątpliwości co do treści wydanego aktu. Ponadto organ I instancji wyjaśnił stronie przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i uzasadnił w pełni motywy podjętego rozstrzygnięcia. PWINGiK stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a podniesione przez Odwołującego okoliczności i argumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie PWINGiK podniesione przez skarżącego uwagi stanowią jedynie polemikę z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, które w zaskarżonym zakresie wykracza poza zakres rozstrzyganej sprawy i nie określa w sposób wiążący praw ani obowiązków skarżącego. Zatem ww. wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest wystarczającą przyczyną do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Gmina [...] wniosła skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 czerwca 2022 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z 21 lutego 2022 r. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy uchylenia przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części; - art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty z 21 lutego 2022 r. Gmina zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.l. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: P.g.i.k.) w zw. z ust. 1 pkt 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm., dalej: e.g.i.b.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana oznaczenia gruntów rolnych stanowiących między innymi użytki RIIIa, RIIIb na użytek "Tp" nie oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej i w myśl art. 11 u.o.g.l., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub dokonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowalne należy uzyskać decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W związku z ww. zarzutami Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie dotyczącym słów: "Ponadto wyjaśnia się, że powyższa zmiana oznaczenia gruntów rolnych stanowiących między innymi użytki: RIIIa, RIIIb na użytek "Tp" nie oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej i w myśl art. 11 ustawy z dnia 03 lutego 1955 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 poz. 1326 z późn. zm.) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z póżn. zm.) należy uzyskać decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej." Gmina wniosła również o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła, że organ II instancji był zobowiązany przede wszystkim uzasadnić utrzymanie w mocy decyzji Starosty w części dotyczącej kwestionowanego przez Stronę fragmentu uzasadnienia. Skarżąca powołała przepisy prawa materialnego, z treści których wynika, że zmiana oznaczenia gruntów rolnych stanowiących między innymi użytki RIIla, RIIIb na użytek "Tp" oznacza, że wyłączone zostały one z produkcji rolniczej przez co nie jest wymagane dla tych gruntów uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Powyższe nie stanowi więc jedynie polemiki z uzasadnieniem decyzji organu I instancji ale stanowi konkretny zarzut prawa materialnego, do którego organ II instancji się nie odniósł. Zarzut Skarżącej dotyczył naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego i sprowadzał się do wyeliminowania wadliwego fragmentu z treści uzasadnienia. Organ II instancji rozpoznając sprawę zauważył, że fragment uzasadnienia jest wadliwy, ale z tej przyczyny, że wykracza poza zakres sprawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i poza kompetencje starosty. Pomimo tego, organ Il instancji nie znalazł podstaw do wyeliminowania wadliwego fragmentu z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nadal pozostaje fragment uzasadnienia sprzeczny z przepisami prawa materialnego (nie odpowiadający prawu). Co więcej fragment ten wskazuje, że Skarżący powinien przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych uzyskać jeszcze decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy, taki obowiązek z przepisów nie wynika. W sposób oczywisty rodzi to dla Skarżącego negatywne skutki prawne. Brak zaskarżenia decyzji powoduje, że staje się ona ostateczna i prawomocna, uzasadnienie decyzji zaś stanowi jej integralną część. Ustawodawca oraz orzecznictwo zezwalające na zaskarżanie zarówno całości jak i części uzasadnień decyzji dążą do tego, aby w obrocie prawnym nie pozostawały uzasadnienia naruszające swoją treścią prawo, co niewątpliwie w okolicznościach niniejszej spraw następuje. Ponadto, Skarżąca przedkładając decyzję organu I instancji w obecnym kształcie, narażona może być na kolejne wadliwe rozstrzygnięcia, gdyż z treści uzasadnienia wynika wprost, że powinna uzyskać decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Wobec powyższego, wadliwe jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że zgodnie z definicją gruntu rolnego wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów, zgodnie z orzecznictwem NSA. Zatem zmiana kwalifikacji gruntów rolnych na grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczać powinna również wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej, bez konieczności uzyskiwania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez uzyskaniem pozwoleń/zgód/zgłoszeń poprzedzających rozpoczęcie robót zgodnych z przeznaczeniem tych gruntów. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu I instancji nie są obarczone wadami naruszenia prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że decyzja Starosty rozstrzygała w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków z użytków rolnych na grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych – Tp w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca Gmina nie kwestionowała decyzji w tym zakresie, w szczególności nie kwestionowała odmowy zmiany dotychczasowego oznaczenia gruntów na działkach wymienionych w pkt 2 decyzji Starosty z 21 lutego 2022r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty jedynie w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym stwierdzono, że zmiana oznaczenia gruntów rolnych na użytki Tp nie oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej. Starosta stwierdził, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia należ uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Skarżąca na etapie odwołania, jak również skargi domagała się uchylenia kwestionowanego przez nią fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji. Z kolei organ II instancji uznał, że kwestionowany przez Skarżącą fragment uzasadnienia wykracza poza zakres sprawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i poza kompetencje starosty jako organu administracji geodezji i kartografii, dlatego nie może być wiążący dla adresata decyzji. PWINGiK uznał, że sprawy dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie mogą być rozstrzygane w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. To stwierdzenie podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Należy podkreślić, że PWINGiK nie mógł wypowiadać się w sposób wiążący w sprawie dotyczącej konieczności wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, które były przedmiotem zmiany oznaczenia użytków. Zakres zadań wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego został określony w art. 7b P.g.i.k. a wśród nich nie zostały wymienione sprawy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym PWINGiK nie był uprawniony, aby władczo rozstrzygać o konieczności wyłączenia użytków rolnych klasy III z produkcji rolniczej. Prawidłowo PWINGiK uznał, że sprawa wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy, która dotyczyła aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym oznaczenia użytków. W przedmiotowej sprawie organy były zobowiązane rozstrzygnąć, czy objęte wnioskiem Gminy działki spełniały kryteria wskazane w ust. 1 poz. 22 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.i.b., pozwalające zaliczyć je do użytków Tp. W niniejszej sprawie organy I oraz II instancji uznały, że zostały spełnione przesłanki z pkt 1, zawartego w poz. 22 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, ponieważ grunty, wymienione w pkt 1 decyzji Starosty, będące własnością Gminy zostały wydzielone pod drogi publiczne na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2013r. o scaleniu i podziale nieruchomości. Starosta orzekł o zmianie i odmowie zmiany klasyfikacji użytków odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 decyzji z 21 lutego 2022r. a Gmina rozstrzygnięcia tego nie zaskarżyła w odwołaniu, ograniczając jego zakres do wskazanego wyżej fragmentu uzasadnienia. Kwestia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej została szczegółowo uregulowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych a właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych jest starosta, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.l. Należy w szczególności zwrócić uwagę na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.l., zgodnie z którym, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak art. 11 ust. 4 u.o.g.l.). Decyzje dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak art. 11 ust. 4a u.o.g.l.). Z kolei art. 28 u.o.g.l. określa sankcje za wyłącznie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Procedura zmiany charakteru gruntu rolnego na inny nierolniczy przebiega w dwóch etapach. Pierwszy etap to zmiana przeznaczenia dotychczasowego gruntu rolnego na cele nierolnicze, który zgodnie z art. 7 u.o.g.l. dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje jeszcze utraty przez ten grunt charakteru rolnego, a tylko umożliwia przejście do drugiego etapu procedury. Ten drugi etap to wyłączenie gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, który zgodnie z art. 11 u.o.g.l., może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Dopiero wyłączenie gruntów rolnych na podstawie decyzji o wyłączeniu, a wydanie takiej decyzji jest możliwe wówczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany przeznaczenia danego gruntu rolnego, powoduje utratę charakteru prawnego gruntu rolnego, umożliwia podjęcie czynności faktycznych dotyczących wyłączenia gruntu rolnego, a w konsekwencji zmianę w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym oznaczenia użytku gruntowego. To, czy ten drugi etap postępowania, tj. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych nastąpi zależy od inicjatywy właściciela tych gruntów. Tak więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a w którym przeznaczono grunt rolny na cele nierolnicze nie powoduje utraty rolnego charakteru tego gruntu, ale stanowi podstawę prawną do wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., I OSK 372/19, LEX nr 3065145). W ocenie Sądu zmiana klasyfikacji użytku gruntowego w ewidencji nie może niejako zastąpić procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, uregulowanej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Błędne jest zapatrywanie wyrażone w skardze co do tego, że zmiana oznaczenia gruntów w ewidencji oznacza, że zostały one wyłączone z produkcji rolniczej. Tryb wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej został odrębnie uregulowany w art. 11 u.o.g.l Sam fakt, że doszło do zmiany oznaczenia gruntów w ewidencji na skutek podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.l, Z tych przyczyn Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zmiany uzasadnienia decyzji Starosty, poprzez wyeliminowanie jego spornego fragmentu, dotyczącego konieczności wyłączenia gruntów rolnych klasy IIIa i IIIb z produkcji rolniczej. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.