II SA/Po 569/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Burmistrz T. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 13 marca 2023 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 3 pkt. 1-22, art. 17 ust. 1-5, art. 20 ust. 1-4, art. 23 ust. 1 -4, art. 24 ust. 1-5, art. 25 ust. 1 - 2, art. 26 ust. 1 - 4, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 - 10, art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.), oraz art. 10, art. 41, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił J. K. (dalej jako skarżąca lub strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na G. R. z powodu powstania niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 września 2008 r., wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. stwierdzono, że Pani G. R. jest osobą niezdolną do pracy, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezdolność do samodzielnej egzystencji wg orzeczenia ZUS istnieje od 1 lipca 2008 r., w związku z tym organ uznał, że nie spełniono warunku do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie skarżącej o następującej treści: "(...) Moja mama jest osobą niezdolną do pracy i ma 1 grupę niepełnosprawności, ma problemy ze wzrokiem. Potrzebuje drugiej osoby przy opiece nad nią, aby pojechać do lekarzy wykupić leki zrobić zakupy posprzątać itp. Miałam pracę lecz musiałam z niej zrezygnować ze względu na mamę bo nie daje sobie rady sama. Obecnie jestem na bezrobociu, nie przysługuje mi prawo do zasiłku." Do wniosku dołączono kopię świadectwa pracy z dnia 31 grudnia 2020 r., z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona na czas określony w PPHU A. C. [...], a stosunek pracy ustał z upływem czasu na który była zawarta umowa. Organ podkreślił brak związku między datą wydania orzeczenia podopiecznej (22 września 2008 r.), a datą utraty zatrudnienia przez Stronę (31 grudnia 2020 r.). Ponadto podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 marca 2023 r. ustalono, że G. R. jest osobą samotnie gospodarującą, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, posiada orzeczenie wydane przez orzecznika ZUS w P.. Podopieczna posiada znaczną wadę wzroku, która utrudnia codzienne funkcjonowanie. Ponadto choruje na tarczycę oraz leczona była ginekologicznie. Córka J. K. sprawuje opiekę nad matką, która w szczególności polega na: sprzątaniu lokalu mieszkalnego, praniu, dokonywaniu zakupów, dowożeniu na wizyty lekarskie. Na dzień wywiadu G. R. jest osobą poruszającą się samodzielnie, wykonującą czynności związane z higieną i czystością również we własnym zakresie, nie jest osobą leżącą. Podopieczna oddzielnie korzysta z toalety, nie wymaga też pomocy osoby drugiej przy ubieraniu czy spożywaniu posiłków. Ponadto wspólnie zamieszkały brat również pomaga siostrze. Pan P. B. zapewnia pomoc w ogrzewaniu domu, pali w piecu, w czym odciąża G. R.. Skarżąca zadeklarowała, iż opiekuje się matką od roku 2021 r. Organ podkreślił, że zakres opieki jaką skarżąca sprawuje nad niepełnosprawną matką nie wykracza poza ramy doraźnej pomocy rodzicowi i co do zasady nie uniemożliwia podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. J. K. odwołała się od powyższej decyzji, podkreślając że jej mama ma znaczna wadę wzroku, nie jest w stanie sama funkcjonować i wymaga ze strony skarżącej stałej i długotrwałej opieki przy czynnościach dnia codziennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z 11 lipca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 23 u.ś.r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności pani G. R. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13,art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Art. 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie w/w wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wobec tego wskazany przez organ I instancji przepis nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Dalej Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka pod innym adresem aniżeli jej matka, jednak w tej samej miejscowości. Matka skarżącej jest wdową i osobą samotnie gospodarującą. Jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i ma problemy ze wzrokiem. Wada wzroku znacznie utrudnia jej codzienne funkcjonowanie. Ponadto, matka skarżącej ma problemy z tarczycą i była leczona ginekologicznie. Opieka nad matką polega na: sprzątaniu lokalu mieszkalnego, praniu, robieniu zakupów, dowozie na wizyty lekarskie. Matka Odwołującej porusza się samodzielnie, wykonuje czynności związane z higieną i czystością również we własnym zakresie, samodzielnie korzysta z toalety nie wymaga pomocy osoby drugiej przy ubieraniu czy spożywaniu posiłków i nie jest osobą leżącą. Podopieczna ma oprócz córki jeszcze trzech synów. Zauważono, że skarżąca obecnie jest na bezrobociu i nie przysługuje jej prawo do zasiłku. Ostatnie zatrudnienie zakończyło się w grudniu 2020 r. Kolegium wskazało, że powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest niespełnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ zakres opieki jaką skarżąca sprawuje nad matką nie wykracza poza ramy doraźnej pomocy świadczonej rodzicowi przez dziecko i co do zasady nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Innymi słowy zdaniem Kolegium opieka nad matką nie wymusza na skarżącej rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża w całości decyzję z dnia 11 lipca 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] r. utrzymaną w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 marca 2023 r. nr [...], wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 lipca 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia z 13 marca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, aktualnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej u.ś.r. - w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, które wydane zostało przez lekarza orzecznika ZUS z 22 września 2008 roku – na stałe. Niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 1 lipca 2008 r. Organ I instancji w wydanej decyzji jako jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło natomiast, że z uwagi na rzeczywisty zakres i charakter sprawowanej opieki w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium uznało, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z niepełnosprawnością matki pozwala jej na podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze. Do takich samych wniosków doszedł również organ I instancji. Odnosząc się do tej argumentacji organów obu instancji w pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że zasadnie SKO wskazało, iż art. 17 ust.1b u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. z dniem 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie. W dalszej kolejności ocenie należało poddać stanowisko Kolegium co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ opieka sprawowana nad matką w zakresie wskazanym przez skarżącą oraz ustalonym przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego, nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W opinii Sądu analiza całokształtu materiału dowodowego nakazuje podzielić to stanowisko. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżąca aktualnie nie pracuje. Jak wynika z załączonego przez skarżącą świadectwa pracy była zatrudniona w okresie od 2 października 2019 r. do 1 stycznia 2020 r. Umowa była zawarta na czas określony, a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który była zawarta umowa. Skarżąca następnie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku (25 stycznia 2021 r.- 23 lipca 2021 r.), a od 24 lipca 2021 r. jest osobą bezrobotną. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony dopiero w lutym 2023 r. Zauważyć trzeba, że skarżąca nie mieszka z matką, która mimo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i wady wzroku nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie i sama wykonuje wiele czynności dnia codziennego takich, jak: ubieranie się, spożywanie posiłków, korzystanie z toalety bez konieczności pomocy innej osoby. Skarżąca pomaga jedynie przy sprzątaniu, zakupach, dowożeniu na wizyty lekarskie. Ponadto niepełnosprawną matkę skarżącej wspiera również brat, pomagając w ogrzewaniu domu. Na podstawie wywiadu ustalono również, że skarżąca ma jeszcze dwóch braci, którzy utrzymają kontakt z matką. Niewątpliwie więc skarżąca udziela pomocy swojej matce, a pomoc ta jest systematyczna, lecz w ocenie Sądu zasadnie Kolegium stwierdziło, że pomoc tak nie wykracza poza ramy zwykłej pomocy udzielanej osobie starszej/rodzicowi. Czynności wykonywane przez skarżącą nie mają charakteru czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z osobą niepełnosprawną, która wymagałaby ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje, w opinii Sądu, podstawy do przyjęcia, że forma i zakres pomocy udzielanej matce przez skarżącą nie wykluczała na dzień wydania decyzji możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej. Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, pranie, zawożenie na wizyty lekarskie, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności związane z opieką polegające na pomocy w utrzymaniu czystości w mieszkaniu, prowadzeniu gospodarstwa domowego, pomocy w przygotowywaniu posiłków, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą wykonywanie zatrudnienia. Ponadto ostatni czas zatrudnienia skarżącej, w zestawieniu z datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w opinii Sądu nie wskazuje, aby to opieka nad matką wymuszała na skarżącej rezygnację czy niepodejmowanie zatrudnienia. W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały w tym zakresie prawidłowej oceny materiału dowodowego w świetle prawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że w przypadku, gdy stan zdrowia matki skarżącej będzie wymagał większego zakresu opieki, może ona wystąpić z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę. Z przedstawionych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.