I OSK 776/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 37/20 w sprawie ze skargi K.K. na przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 37/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. (dalej: skarżący) na przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w punkcie pierwszym zobowiązał Wojewodę Lubelskiego do załatwienia wniosku skarżącego z 29 grudnia 2008 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że postępowanie Wojewody Lubelskiego w sprawie ww. wniosku prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył organowi grzywnę, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 5 października 2020 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej organ złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, skutkującego rażącym naruszeniem prawa; b. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3 tysięcy zł; c. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 200 § 2 p.p.s.a. przez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; d. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; e. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia w zastanym stanie faktycznym i prawnym podstawy prawnej rozstrzygnięcia; f. art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.; dalej: ustawa zabużańska) przez przyjęcie, że wnikliwe i długotrwałe postępowanie dowodowe prowadzone przez Wojewodę Lubelskiego, zastępujące inicjatywę i działania wnioskodawcy, skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że nie może być mowy o bezczynności organu administracji i prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, ponieważ Wojewoda niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy administracyjnej poinformował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, podjął realne działania w wyznaczonym przez siebie czasie, mające na celu wzbogacenie materiału dowodowego. W wyniku działań Wojewody Lubelskiego powstało XIII tomów dokumentów składających się na akta sprawy, zawierających ponad 1400 kart (z wyłączeniem niewielkiej ilości dokumentów dotyczących postępowań odwoławczych, które dotyczyły postępowania nieprowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego). Przez cały okres prowadzenia postępowania organ administracji działał w sposób aktywny. Pośród podejmowanych czynności niektóre z nich były ponawiane do tych samych organów i podmiotów, ale jeśli tak było, to zakres tych czynności był inny, potrzeba pozyskania dodatkowych informacji wynikała z treści poprzednio otrzymanych pism i dokumentów. Inicjatywa i czynności organu administracji zastępowały inicjatywę i czynności samej strony, podczas gdy to strona powinna być podmiotem najbardziej zainteresowanym w dowiedzeniu swoich racji i wydaniu pozytywnej decyzji dla siebie, i powinna wykazywać inicjatywę oraz działania mające na celu wykazanie jej racji, i uzyskanie rozstrzygnięcia dla tej strony korzystnego. Organ podkreślił, że prowadzone postępowanie dotyczy materii skomplikowanej: okresu historycznego sprzed 70 lat w dniu składania wniosku, dotyczącego majątku nieruchomego, którego dokumentacja w przeważającej większości została pozostawiona poza obecnymi granicami kraju i znajduje się często w szczątkowej formie. Dla pracowników organu stopień złożoności kwestii prawnych, faktycznych i technicznych jest okolicznościami nowymi, które nawet po kilkunastu latach obowiązywania ustawy są przedmiotem zdobywania wiedzy i umiejętności. Z tych względów naturalnym jest, że postępowanie w sprawie prowadzone będzie długotrwałe. Nie oznacza to, że postępowanie jest prowadzone "przewlekle", a więc trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym doszło do naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa, to wymierzenie grzywny w wysokości 3.000 zł jest nieproporcjonalne do wkładu, jaki wniósł organ administracji do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Odnośnie terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, organ stwierdził, iż termin ten jest nieadekwatny do zastanego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz zebranego materiału dowodowego. Wskazany przez Sąd termin do zakończenia sprawy jest niewystarczający, krótki termin zwiększa prawdopodobieństwo wydania kolejnego orzeczenia, które zostanie w toku postępowania wyeliminowane z obrotu prawnego, jak dotychczas wydane cztery decyzje Wojewody Lubelskiego. Przy piśmie z 28 czerwca 2022 r. Wojewoda Lubelski nadesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczną decyzję z 28 kwietnia 2022 r. nr 2344/22, znak: GN-III.7725/25-31/08, wydaną po rozpatrzeniu wniosku z 29 grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej nie podważono przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przesłanki przewlekłości postępowania, nie postawiono bowiem zarzutu błędnej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, nie zakwestionowano jednak przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Sąd I instancji szeroko opisał kolejne czynności podejmowane przez organ, tych ustaleń nie podważono. Jako formę naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazano natomiast "przyjęcie, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania", co każe zakwalifikować ten zarzut jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro jednak nie podważono ustaleń faktycznych dotyczących podejmowanych czynności i nie zakwestionowano rozumienia przewlekłości, to zarzut sprowadza się do kwestii prawidłowości oceny Sądu I instancji, że w ustalonych okolicznościach postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, czynności organu były nadmiernie rozciągnięte w czasie, pozorne bądź zbędne. Swoje oceny w tym zakresie Sąd I instancji przedstawił, nawiązując do przesłanek, jakie podlegały w postępowaniu ustaleniu. Spór dotyczył kwestii powierzchni nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Sąd I instancji wskazał zatem, że organ podejmował czynności nakierowane na weryfikację uprzedniej realizacji prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy danymi tymi już dysponował (oświadczenia z 17 grudnia 2008 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, decyzja z 11 maja 1990 r. i akt notarialny z 24 maja 1990 r.). Podobnie powielano wezwania do podania danych, którymi organ już dysponował i w oparciu o jakie wydawał kolejne rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zakwestionował też celowość powielania zapytań do Archiwum Państwowego Obwodu R. i Konsula w sytuacji posiadania przez organ danych, których zapytania dotyczyły. Wskazano, że organ dysponował wypisami z księgi wieczystej, a mimo tego wystąpił ponownie o ich uzyskanie. Nadto organ bezzasadnie pomijał te dokumenty, obstając przy danych dotyczących powierzchni, wynikających z orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na odstępy czasu dzielące poszczególne czynności, uznając je za nadmierne i nieuzasadnione. Krytycznie Sąd I instancji odniósł się również do ponownego przesłuchania strony na okoliczność już uprzednio badaną. Podkreślono także, że mimo upływu czasu, organ nie wykonywał zaleceń zawartych w wyroku WSA. Sąd I instancji stwierdził także, że część czynności podejmowanych przez organ była zupełnie zbędna, zaliczono do nich wystąpienie do USC o odpisy aktów zgonu w sytuacji, gdy organ dysponował postanowieniami o nabyciu spadku, a także wystąpienia o nadesłanie dokumentacji związanej ze stwierdzeniem nabycia spadku, wystąpienie o wypożyczenie akt już udostępnionych, wystąpienia o odpisy zupełne aktu urodzenia i aktu małżeństwa. Podniesiono również, że o sprawności postępowania nie świadczy poszukiwanie świadków, gdy organ dysponował dokumentami potwierdzającymi pozostawienie nieruchomości. Jako zbędne w tej sytuacji Sąd I instancji ocenił wystąpienie o przesłuchanie świadków, którzy nie posiadali informacji w sprawie. Skarga kasacyjna nie odnosi się do podniesionych przez Sąd I instancji okoliczności i ich oceny. Fakt zgromadzenia obszernej, wielotomowej dokumentacji sprawy nie jest w tych okolicznościach usprawiedliwieniem, skoro Sąd I instancji zarzucił organowi właśnie czynności zbędne, powielane bez uzasadnienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów odnoszących się do stanowiska Sądu I instancji. Sąd I instancji w sposób bardzo konkretny, w odniesieniu do określonych działań organu, przedstawiał swoje stanowisko i powody krytycznej oceny działań organu. Zbicie tego stanowiska i podważenie oceny Sądu I instancji co do ich pozorności czy zbędności wymaga konkretnych argumentów. W skardze kasacyjnej takich argumentów jednak nie przedstawiono, ograniczając się do tezy, że powielenie czynności było spowodowane potrzebą uzyskania innych informacji. Skoro tak, to należało przedstawić, jakie nowe, a przedmiotowo istotne informacje konkretnie powielona czynność pozwoliła uzyskać. Brak takiej argumentacji każe uznać krytyczną ocenę kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności, dokonanej przez Sąd I instancji, za nieskuteczną. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast kwestia stwierdzenia przez Sąd I instancji, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi pozostać poza zakresem kontroli, albowiem skargą kasacyjną nie objęto art. 149 § 1a p.p.s.a. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 6 ustawy zabużańskiej. Po pierwsze, artykuł 6 ustawy ma złożoną strukturę, składa się z wielu jednostek redakcyjnych, zawierających różne regulacje, stąd skarga kasacyjna powinna określać, która z nich została naruszona. Wymaga tego związanie Sądu II instancji zarzutami skargi kasacyjnej i obowiązek wskazania naruszonego przepisu. Po drugie, w skardze kasacyjnej nie określono, jakie konkretnie obowiązki nie zostały przez stronę wykonane, co skutkowało koniecznością inicjatywy dowodowej po stronie organu. Nie wskazano, jaki materiał dowodowy relewantny dla sprawy w ten sposób uzyskano. Z tego względu zarzut nie podlega uwzględnieniu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został uzasadniony, nie można zatem stwierdzić na jakiej podstawie organ przyjmuje brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera wymagane elementy i podaje zarówno podstawę prawną, jak i ją wyjaśnia, Sąd I instancji dokonał wykładni zastosowanego przepisu w odniesieniu do przesłanki przewlekłości i wyjaśnił podstawy do jego zastosowania. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Nie naruszył Sąd I instancji art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro zarzut przewlekłości znalazł potwierdzenie, to Sąd I instancji uprawniony był, zwłaszcza w sytuacji uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do nałożenia grzywny, jej wysokość zaś mieści się w ustawowych granicach. Wysokość grzywny jest umiarkowana, jeżeli uwzględnić czas trwania postępowania, zakres uchybień co do sprawności postępowania i lekceważenie zaleceń zawartych w wiążącym wyroku WSA. "Nakład pracy" na rozstrzygnięcie sprawy nie może mieć wpływu na weryfikację wysokości grzywny, skoro właśnie pozorność i zbędność czynności organu stały się powodem do uznania przewlekłości jego działania. Nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez wyznaczenie organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy, jest to termin skorelowany z art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy, ze względu na już poczynione w niej ustalenia, nie można uznać za szczególnie skomplikowaną. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja została wydana, przy piśmie z 28 czerwca 2022 r. Wojewoda nadesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczną decyzję z 28 kwietnia 2022 r. wydaną w sprawie. W związku z niezasadnością zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 200 § 2 p.p.s.a. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania jest pochodną rozstrzygnięcia o uwzględnieniu skargi. Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.