I OSK 728/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/21 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego za okres 2018/2019 oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego za okres 2018/2019 1. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej S. D. sumę pieniężną w wysokości 400 złotych (k. 42, 44-50 akt III SAB/Gd 75/21). Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez r. pr. M. T., zaskarżając wyrok III SAB/Gd 75/21 w części - w zakresie punktu 2 i 3 sentencji wyroku - zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a w zw. z naruszeniem art. 133 § 1 ppsa, art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność i przewlekłość miał[y] miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 35 § 1 kpa, i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek przewlekłości organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. D. (dalej skarżąca) sumy pieniężnej w wysokości 400 zł, podczas gdy skarżąca nie wykazała, by na skutek bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie na podstawie art. 188 ppsa zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i 3; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie; zasądzenie na rzecz Organu [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 61-65 akt III SAB/Gd 75/21). Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. W rozprawie nie uczestniczyły strony ani pełnomocnik organu, mimo prawidłowego powiadomienia (k. 76-80 akt III SAB/Gd 75/21). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów o różnej treści normatywnej, przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje, naruszenia którego paragrafu się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 8 kpa" nie nadawał się do rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 ppsa, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 149 § 1a ppsa jest przepisem materialnoprawnym i winien być podniesiony w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. Niedopuszczalne jest przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność obu podstaw (wyroki NSA z: 21.5.2005 r. GSK 1310/04; 4.12.2012 r. II OSK 2193/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 874, nb 6). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy, dogłębnie wyjaśniając podstawę prawną, wnikliwie odnosząc się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem racji podnoszonych przez każdą ze stron. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 758-759, nb 4), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżony wyrok nie jest oparty na błędnej ocenie stanu faktycznego - w szczególności skarżący kasacyjnie nie wskazuje żadnego dowodu, który Sąd I instancji by przeinaczył czy pominął. Sąd I instancji trafnie wskazał na naruszenie przez organ zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 35 § 1 kpa, bowiem Sąd słusznie podniósł, że Wojewoda pismem z 12 sierpnia 2019 r. stwierdził, że w sprawach obejmujących okresy 2017/2018 i 2018/2019 przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do świadczenia na dzieci N. D. i O. D. Wojewoda stwierdził, że do świadczenia na S. S.przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, bowiem Sąd Rejonowy w W. prawomocnym wyrokiem [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] ustalił, że mąż matki – B. D. nie jest ojcem dziecka – S. D., a dnia [...] lipca 2018 r. przed Kierownikiem USC w P. – T. S. uznał ojcostwo dziecka; mimo że wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody najpóźniej dnia 24 września 2018 r. przy piśmie Wójta Gminy P. z 14 września 2018 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody). Wojewoda podjął pierwszą czynność po 4 miesiącach (dnia 16 lutego 2019 r.), która sprowadzała się jedynie do poinformowania skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 31 maja 2019 r. (art. 36 § 1 kpa). Wojewoda terminu tego nie dochował. Dnia 30 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (k. 2-6v akt III SAB/Gd 75/21). Sąd I instancji starannie ustalił stan faktyczny sprawy, wskazując wszystkie czynności kolejno podejmowane w sprawie przez Wojewodę. Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 kpa terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany, a organ podejmował czynności bez ich prawidłowej koncentracji i w dużych odstępach czasowych. Sąd prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 kpa oraz zasady zawarte w art. 8 i 12 § 1 kpa. Słusznie Sąd I instancji uznał, że sytuacja, w której podejmowane czynności cechują się znaczną opieszałością organu, a strona czeka długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Sprawa z wniosku skarżącej z 28 sierpnia 2018 r. o przyznanie zasiłków na okres świadczeniowy 2018/2019, przekazanego Wojewodzie najpóźniej dnia 24 września 2018 r., została zakończona 13 lipca 2021 r. Wojewoda nie podejmował w sposób sprawny i zorganizowany czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu, postępowanie organu, wbrew stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie znajduje usprawiedliwienia i nie zasługuje na aprobatę, w sposób oczywisty bowiem podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 ppsa, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 kpa skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewoda z dniem 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428) przejął zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem tego zadania, Wojewoda przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego i ich wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Podkreślono, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość Wojewody w tej sprawie, choć jest bezsporna, "niniejsza przewlekłość" nie nosi znamion złej woli organu i nie stanowiła przejawu lekceważenia obywatela. Podniesiono, że w chwili przejęcia zadania organ miał już zaległości w rozpoznawaniu wniosków, a dużej liczbie nowych wniosków "które nieustannie wpływają do organu" odpowiada ponadprzeciętne obciążenie pracowników z uwagi na niewystarczającą ich liczbę i dużą rotację pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Wojewodą, że przewlekle prowadzone postępowanie o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy, w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w badanej sprawie. Sąd I instancji trafnie uznał, że stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. Wojewoda podjął w ciągu postępowania jedynie dwa razy czynności wyjaśniające sprawę (skierowanie formularza SED; weryfikacja informacji o stronie i członkach jej rodziny), wydając w dniu 14 sierpnia 2019 r. decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłków rodzinnych na dzieci N. D. i O. D. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., a decyzję dotyczącą świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na każdą z córek na pozostały okres świadczeniowy 2018/2019 dopiero w dniu 13 lipca 2021 r. Wojewoda nietrafnie upatruje ochrony przed zarzutem rażącego naruszenia prawa w wielości prowadzonych jednocześnie spraw przy ograniczonych zasobach kadrowych. W kontrolowanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność i przewlekłość organu z rażącym naruszeniem prawa. Gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 35 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Do kwestii naruszenia wzorców kontroli - art. 133 § 1 ppsa i art. 35 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł; dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przywołanych argumentów. Przyznanie skarżącej niewysokiej sumy pieniężnej w kwocie 400 zł (w porównaniu z wysokością określoną w art. 154 § 7 ppsa) mieściło się w granicach dyskrecjonalnej władzy Sądu I instancji i było usprawiedliwione okresem, w jakim organ nie rozstrzygnął o wniosku, który wpłynął do Wojewody dnia 24 września 2018 r., wydając decyzję ostatecznie załatwiającą sprawę dnia 13 lipca 2021 r. W przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (wyrok NSA z 17.4.2019 r. I OSK 3053/18, cbosa). Rażącego charakteru przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie usprawiedliwia przejęcie od Marszałka Województwa Pomorskiego zadań w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dnia 1 stycznia 2018 r. (trzy lata i 7 miesięcy przed wydaniem decyzji z 13 lipca 2021 r.). Istniejące w dniu przejęcia zadań znacznych zaległości; konieczność przygotowania organizacyjnego pracy, bardzo duża ilość nowych wniosków, mała liczba pracowników i duża ich rotacja, wskazywać może na winę organizacyjną organu. Sąd I instancji trafnie uznał, że wysokość przyznanej sumy pieniężnej w niniejszej sprawie jest adekwatna do skali rażącego naruszenia prawa i spełni we właściwy sposób swą funkcję prewencyjną. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek opieszałości organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.