I GSK 745/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 926/20 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 926/20 oddalił skargę T. W. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Od przedmiotowego wyroku strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzających ją decyzji organu I instancji oraz przyjęcie w całości ustaleń faktycznych organu, pomimo że w zakresie personelu przedszkolnego brak było podstaw do uznania wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zaś organy w tym zakresie nie zebrały całości materiału dowodowego i nie podjęły odpowiednich działań w tym zakresie, czego skutkami obarczyły skarżących; art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, pomimo nierozpatrzenia przez organ sprawy na nowo i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego podzielenia stanowiska przyjętego przez organ I instancji; art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, pomimo niepodjęcia przez organ żadnych działań mających na celu zebranie materiału dowodowego w zakresie personelu przedszkolnego, pomimo że poprzedniczka prawna skarżącego, Z. W. (dalej: Z.W.) w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego była ciężko chora, poruszała się na wózku inwalidzkim i miała trudności w komunikowaniu się i współdziałaniu z organami; II. naruszeniu prawa materialnego: art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.), poprzez błędne uznanie, że wydatki na personel przedszkolny skarżącego nie mogą zostać pokryte z dotacji oświatowej, pomimo braku ku temu podstaw, w szczególności z uwagi na brak ustalenia charakteru zatrudnienia tych osób, jak również z uwagi na przyjęcie błędnej interpretacji co do możliwości wydatkowania środków wyłącznie na wynagrodzenie kadry nauczycielskiej, nie zaś na wynagrodzenia wszelkich osób zajmujących się kształceniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 27 października 2020 r., I SA/Kr 926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. [...] w N. prowadzone przez Z. W. w 2010 r. otrzymało z budżetu miasta dotację podmiotową na działalność oświatową w wysokości 216.668,84 złotych. Prezydent Miasta Nowego Sącza przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania tej dotacji, zakończoną protokołem kontroli z [...] kwietnia 2014 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca 2010 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzją z [...] września 2014 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza nałożył na Z. W. obowiązek zwrotu środków dotacji podmiotowej otrzymanej w 2010 r. z budżetu miasta w wysokości 6.340,60 złotych , stanowiącej część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego wraz z odsetkami oraz obowiązek zwrotu środków dotacji podmiotowej otrzymanej w 2010 r. z budżetu miasta w wysokości 98.764,87 złotych stanowiącej kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz odsetkami. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło punkt 1 i punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z [...] września 2014 r. i nałożyło na Z. W. obowiązek zwrotu dotacji oświatowej jako niewykorzystanej do końca 2010 r. w wysokości 688,40 złotych oraz określiło termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty od 1 lutego 2011 r., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął, że wydatki pokryte z dotacji oświatowej za rok 2010 na płace pracowników niepedagogicznych i pochodne od nich, usługi księgowe w zakresie rozliczeń z ZUS, przekazy elektroniczne, koszty eksploatacji samochodu stanowiącego własność podmiotu prowadzącego przedszkole oraz koszty wyżywienia dzieci (wydatki za usługi cateringowe za zakup wyżywienia) wydatkowanych z dotacji za rok 2010 na podstawie kontrolowanych faktur wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz zbadanych w zaskarżonej decyzji wynikające z wykazanych i badanych faktur a w szczególności wydatki poniesione z przyznanej dotacji oświatowej za rok 2010 na podstawie udokumentowanych fakturami za zakup wyżywienia dla dzieci oraz za usługi cateringowe na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci nie mogły być pokryte z przyznanej dotacji. Z dotacji oświatowej przyznanej za rok 2010 nie mogły być też pokryte wydatki na zakup literatury fachowej, czy zakup nagród rzeczowych przeznaczonych na uczniów. Wszystkie te wydatki zakwalifikowano zatem jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i uznano, że nie mogły być pokryte z uzyskanej dotacji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że przedmiotem analizy organu I instancji nie był obowiązujący w dacie funkcjonowania przedszkola Statut Przedszkola Kolegium wskazało, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji o tym, że wydatki na wyżywienie oraz usługi cateringowe za wyżywienie dzieci nie mogły być pokryte z dotacji oświatowej świadczy zapis § 14 pkt 1 i pkt 2 statutu przedszkola, obowiązującego w roku 2010. Z zapisów statutu wynika bowiem, że środki na działalność przedszkola pochodzą z dotacji przyznanej na podstawie odrębnych przepisów oraz z opłat wnoszonych przez rodziców a ustalonych przez organ prowadzący. Opłata wnoszona przez rodziców składa się z dwóch części: opłaty stałej zwanej czesnym oraz opłaty za żywienie dzieci liczonej według ustalonej stawki za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu. A zatem wydatki na zakup żywności i usługi cateringowe wydatkowane przez podmiot prowadzący przedszkole a wynikające z przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kontrolowanych faktur nie mogły być pokryte z dotacji oświatowej w przypadku, gdy rodzice ponoszą opłaty z tego tytułu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2019 r., I GSK 1462/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie poddał prawidłowej ocenie niezbędnych aspektów sprawy w tym zakresie, Uwzględniając bowiem skargę odnośnie do zwrotu powyższej dotacji oświatowej w kwocie 668, 40 zł, WSA uznał m.in. że decyzja w tej części narusza art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie wynika, że organ rozważył argumenty strony skarżącej oraz stwierdził, że ustalenia zarówno kontroli, jak i organu I instancji nie są do końca prawidłowe, zaś kwota dotacji przypisana do zwrotu na mocy decyzji Prezydenta Miasta tj. 6.340,60 zł jest za wysoka. Następnie organ wywiódł, że niezasadnie organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu dotacji wynikającej z faktury (...) na kwotę 5.652,20 zł. Organ powołał się przy tym na ustalenia poczynione w toku postępowania odwoławczego. Dalej organ wyjaśnił z jakich względów nie uwzględnił wydatków na kwotę 668,40 zł (str. 6 - 7 decyzji SKO). Konfrontując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, iż lakoniczne, kilkuzdaniowe rozważania Kolegium odnośnie zakwestionowanych wydatków same w sobie świadczą o tym, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. a kontrola instancyjna była przeprowadzona w sposób powierzchowny i stanowi wyłącznie kadłubową realizację prawa skarżącej do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że decyzja ostateczna nie narusza art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., ponieważ organ rozważył argumenty strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z Sądem I instancji, który stwierdził, że lakoniczne, kilkuzdaniowe rozważania Kolegium odnośnie zakwestionowanych wydatków same w sobie świadczą o tym, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. a kontrola instancyjna była przeprowadzona w sposób powierzchowny i stanowi wyłącznie kadłubową realizację prawa skarżącej do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zaprezentowana wykładnia przepisów prawa procesowego odnosi się do całej decyzji ostatecznej z [...] lutego 2015 r., składającej się z rozstrzygnięć zawartych w dwóch punktach, ponieważ strona zaskarżyła skargą z 25 marca 2015 r. pkt 2 tej decyzji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 lipca 2015 r., I SA/Kr 689/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu art. 15 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie naruszyło art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., to wykładnia tych przepisów dotyczy całej decyzji ostatecznej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że związany jest granicami skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 lipca 2015 r. opartej na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. SKO uzasadniło, że pomimo faktu, że zaskarżona decyzja miała charakter podzielny - przy dokonanej ocenie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, WSA uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nie jedynie w zakwestionowanej przez stronę części dotyczącej rozstrzygnięcia SKO zawartego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna strony od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, nieuprawnione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne) mogą zostać naruszone, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył tych przepisów oddalając skargę na decyzję ostateczną. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji nie naruszył przepisów kpa, ponieważ akceptując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej badał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniając również prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W szczególności Sąd I instancji w sposób analityczny i obszerny dokonał oceny materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono wydatki pokryte z dotacji oświatowej za rok 2010 na płace pracowników niepedagogicznych. Swoje rozważania w tym zakresie Sąd I instancji przedstawił na stronach 16-18 uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, w tym: "Natomiast odnośnie (...) nie udało się ustalić w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty na jakim stanowisku osoby te były zatrudnione. (...) W związku z powyższym konieczne było ustalenie na jakich stanowiskach były zatrudnione osoby, którym skarżąca wypłaciła wynagrodzenie. Pomimo wezwania, skarżąca nie udzieliła informacji w zakresie funkcji pełnionych w przedszkolu przez poszczególne osoby widniejące na przedłożonych przez nią listach płac. W związku z tym prawidłowo organy za podstawę swoich ustaleń przyjęły dostępny materiał dowodowy. Szczegółowy sposób rozliczenia środków dotacyjnych w zakresie wynagrodzenia pracowników organ I instancji opisał na stronach 60-78 swojej decyzji. Przedstawione przez organ ustalenia i rozliczenie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za prawidłowe." Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Akceptując sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty "poprzez błędne uznanie, że wydatki na personel przedszkolny (...) nie mogą zostać pokryte z dotacji oświatowej (...)" pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Według art. 233 § 1 k.p.c., sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Natomiast zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.