II OSK 1361/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1115/21 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr AP-2.7840.180-1.2021.PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1115/21, oddalił skargę W.K. (inwestor) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: Wojewoda) z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: AP-2.7840.180-1.2021.PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., znak: B.6740.1.87.202I.HTD odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków letniskowych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość ich użytkowania, budowę dwóch szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3, własnego ujęcia wody (studnia głębinowa) wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na działkach nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] po stwierdzeniu, iż inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., polegającego na dostosowaniu planowanego przedsięwzięcia do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod tereny sportowe, zieleni urządzonej i izolacyjnej, dróg dojazdowych, zabudowy turystycznej w tym letniskowej oraz urządzenia inżynieryjne w miejscowości D., gmina [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] maja [...] r. (dalej: plan) w zakresie usytuowania kalenic projektowanych budynków, funkcji projektowanych obiektów oraz ich lokalizacji. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: AP-2.7840.108-1.2021.PZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż zgodnie z ww. planem działka inwestycyjna położona jest na terenie elementarnym oznaczonym symbolem UTL, przeznaczonym na działki letniskowe, dla którego ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy zawarte zostały w § 2 ust. 4 lit. a planu. Zgodnie z tym przepisem na terenie działek letniskowych UTL dopuszcza się umieszczanie obiektów o jednakowej wysokości do 1,5 kondygnacji naziemnej o dachach wysokich, o kalenicach jednakowo zlokalizowanych i z jednakową linią zabudowy w budynkach przyległych do tych samych dróg dojazdowych (w budynkach umieszczanych na działkach narożnikowych lub skrajnych dopuszczenie innej niż w/w linii zabudowy). Ustalono się też warunek nachylenia połaci dachowej pod jednakowym kątem połaci w budynkach głównych i gospodarczych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż z projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków letniskowych (ośmiu), parterowych, wolnostojących, niepodpiwniczonych z poddaszem użytkowym. Posadowienie budynków nastąpić ma na ławach fundamentowych, a konstrukcję naziemną zaprojektowano w technologii drewnianej. Dach drewniany o konstrukcji krokwiowej wspartej na ścinkach kolankowych, dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 45°. Budynki nr 1 - 3 w całości zlokalizowane zostały na działce nr [...], budynek nr 4 na granicy działki nr [...] i działki nr [...], budynki nr 5 i 6 w całości na działce nr [...], zaś budynki nr 7 i 8 na granicy działki nr [...]i [...]. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane budynki letniskowe spełniają wymagania planu dotyczące wysokości i konstrukcji dachu, w zakresie sposobu zaprojektowania kalenicy wskazano, iż kalenice budynków zwrócone są zarówno równolegle do drogi dojazdowej (zabudowa na działce nr [...]), jak i prostopadle do drogi dojazdowej (zabudowa na działce nr [...]). Organ II Instancji wywiódł także, że w świetle postanowień obowiązującego planu na działce inwestycyjnej dopuszczalnym jest jedynie zlokalizowanie jednego budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego. Pismem z 20 września 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020r. poz. 1333 ze zm.) dalej: "p.b." poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się uznaniem, iż istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę ośmiu domów letniskowych, albowiem, w ocenie organu II instancji (podobnie, jak organu I instancji), zapisy planu obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji nie przewidują możliwości usytuowania więcej, niż jednego domu letniskowego (oraz jednego budynku gospodarczego) na jednej działce objętej terenem elementarnym oznaczonym symbolem UTL, podczas gdy zapisy planu miejscowego nie zawierają ograniczeń co do ilości, możliwych do usytuowania na terenie objętym inwestycją, liczby domków letniskowych, a wskazany wskaźnik zabudowy stanowi jedynie wyraz - sprzecznej z zasadami wykładni gramatycznej i systemowej - zapisu § 2 ust. 4 lit. a zd. 1 planu. Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracyjnego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zapisy planu nie definiują pojęć "budynku głównego" lub "budynku gospodarczego", zaś z treści załącznika graficznego planu wynika, że przewiduje się zabudowę letniskową z linią podziału wewnętrznego i rozmieszczeniem na działce budynku głównego. Odwołano się także do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki ustalił następnie, iż z planu wynika, iż teren oznaczony na rysunku symbolem UTL został przewidziany na działki letniskowe o zwiększonej powierzchni w zakresie podziałów przewidując, iż zalecane jest łączenie działek z ograniczeniem powierzchni zabudowanej. Natomiast z § 2 ust. 4 lit a planu, dotyczącego zasad kształtowania zabudowy wynika, iż na terenie działek letniskowych UTL przewidziano umieszczanie obiektów o jednakowej wysokości do 1,5 kondygnacji naziemnej o dachach wysokich, o kalenicach jednakowo zorientowanych i z jednakową linią zabudowy w budynkach przyległych do tych samych dróg dojazdowych. Ustalono też warunek nachylenia połaci dachowej pod jednakowym kątem połaci w budynkach głównych i gospodarczych. W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, iż w planie jednoznacznie przewidziano, że na każdej z działek winien być posadowiony budynek, który określono "budynkiem głównym", którego lokalizacja powinna być zgodna z rysunkiem planu. Przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działek przedstawia odmienną koncepcję lokalizowania budynków - na objętych wnioskiem działkach brak jest "budynków głównych" – szczególnie jest to widoczne dla działki nr [...], na której terenie nie przewidziano żadnego budynku w całości znajdującego się na jej powierzchni. Całkowicie odmienna jest też zawnioskowana przez skarżącego lokalizacja budynków względem działki drogowej. Reasumując Sąd wojewódzki ze wskazanych wyżej przyczyn skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a.) p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się uznaniem, iż istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę ośmiu domów letniskowych usytuowanych na terenie objętym inwestycją (trzech działkach), albowiem w ocenie WSA, zapisy planu obowiązującego dla poszczególnych działek budowlanych stanowiących teren planowanej inwestycji, przewidują możliwości usytuowania "budynku głównego" na każdej działce objętej terenem elementarnym oznaczonym symbolem UTL, a nadto, że przedstawiana w projekcie budowlanym koncepcja usytuowania budynków jest nieprawidłowa w zakresie lokalizacji budynków "względem drogi dojazdowej", podczas gdy zapisy planu nie zawierają ani ograniczeń co do ilości, możliwych do usytuowania na terenie objętym inwestycją, liczby domków letniskowych, ani nie zawierają nakazu posadowienia budynków ("głównych" czy "gospodarczych") na każdej z działek objętych trenem inwestycji i w końcu, że zapisy planu, w zakresie lokalizacji budynków, przewidując obowiązek zachowania linii zabudowy w budynkach przyległych "do tych samych dróg dojazdowych" nie precyzują która z dróg usytuowanych wokół terenu objętego inwestycją stanowi "drogę dojazdową". Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy (uchylenie decyzji organów I i II instancji), względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania ustalonych zgodnie z przepisami regulującymi zasady przyznawania tych kosztów zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego realizowanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia norm materialnoprawnych, w punkcie wyjścia stwierdzić przyjdzie, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, nakazywał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem nie do zakwestionowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane upoważnia i obliguje właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie postanowienia planu miejscowego nie wykluczają zaproponowanego przez niego sposobu zagospodarowania terenu. Należy przy tym zauważyć, że projektowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje lokalizację ośmiu budynków letniskowych na terenie trzech działek, co potwierdza projekt zagospodarowani terenu przedłożony do akt przez skarżącego. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić, bowiem zarówno część tekstowa przedmiotowego planu miejscowego jak i załącznik graficzny wskazują, że dopuszczalna jest zabudowa działki jedynie jednym budynkiem głównym (§ 2 ust. 4 lit. a planu). Rysunek planu zawiera nawet orientacyjną lokalizację planowanej zabudowy oraz linie podziału wewnętrznego. Wprawdzie postanowienia planu dopuszczają również zabudowę budynkiem gospodarczym, co wprost wynika z powołanego przepisu, jednak ich lokalizacja nie został w planie określona. Jednocześnie to że plan miejscowy nie zawiera definicji pojęć: "budynek główny" i "budynek gospodarczy" nie oznacza, że dopuszcza realizowanie na poszczególnych działkach większej ilości budynków, niż wynika to z rysunku planu. Dla przedmiotowego terenu oznaczonego w planie symbolem UTL nie określono parametrów dotyczących powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy też intensywności zabudowy, jak to czyni plan dla terenów oznaczonych symbolami: US, ZP, K, RP, MR, U, ZP, dla których z kolei nie określono orientacyjnego usytuowania zabudowy. Nadto w § 2 ust. 1 planu ustala się podział terenów wg. określonych w rysunku linii rozgraniczających i wg. linii podziału wewnętrznego z rozróżnieniem linii orientacyjnych i ściśle określonych. Przy czym zgodnie z zasadami podziału działek określonymi w § 2 ust. 3 planu należy dążyć do ujednolicenia szerokości frontów działek ca 22 m i głębokości ca 45 m, przy dopuszczeniu zmiennej głębokości dla uzyskania zwiększonej powierzchni i zakazem podziałów wtórnych dokonywanych w celu zmniejszenia powierzchni działek. Zatem interpretacja § 2 ust. 4 lit. a planu miejscowego nie mogła odbyć się bez odwołania do pozostałych powołanych powyżej postanowień planu miejscowego, które łącznie wskazują, że intencją uchwałodwacy było dopuszczenie zabudowy letniskowej o intensywności określonej w załączniku graficznym, z wykluczeniem większej ilości zabudowy poza jednym budynkiem głównym na terenie jednej działki, bez możliwości dalszych podziałów poszczególnych działek zmniejszających ich powierzchnię. Przyjęcie proponowanego przez skarżącego sposobu zagospodarowania należących do niego działek w istocie prowadziłaby do obejścia powołanych powyżej postanowień planu, bowiem bez dokonywania podziału działek doprowadziłaby do zwiększonej intensywności zabudowy tego terenu. Zasadne są zatem twierdzenia Sądu I instancji, że przedstawiony do oceny organowi projekt zagospodarowani terenu zawiera lokalizację projektowanych budynków niezgodną z postanowieniami planu oraz rysunkiem planu. W tym stanie rzeczy, uwzględniając przytoczoną argumentację, istniały podstawy do wyrażenia poglądu, że projektowana inwestycja koliduje z ustaleniami planu, co stanowiło podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków letniskowych wraz z instalacjami. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw prawnych branych pod rozwagę z urzędu, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.