II OW 114/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Skawina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Burmistrzem Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie uciążliwości spowodowanej spalaniem odpadów przemysłowych oraz braku umowy na odbiór odpadów przemysłowych przez podmiot [...] prowadzony w budynku przy ul. [...] w Skawinie postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Burmistrzem Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie uciążliwości spowodowanej spalaniem odpadów przemysłowych przez podmiot gospodarczy [...] prowadzący działalność w budynku przy ul. [...] w Skawinie. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się o podjęcie działań w stosunku do Firmy [...], prowadzonej w budynku przy ul. [...] w Skawinie. Wojewódzki Inspektorat przeprowadził wstępne czynności kontrolne i stwierdził, że sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, przy którym jest zarejestrowana działalność gospodarcza. Na tej podstawie wyciągnął wniosek, że w tym przypadku nie jest prowadzona działalność gospodarcza i zachodzi przypadek zwykłego korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 378 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne organem kompetentnym w przedmiotowej sprawie jest burmistrz. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686), poprosił o przesłanie do Inspektoratu informacji o sposobie załatwienia sprawy przez gminę. Zdaniem Burmistrza Gminy Skawina w sprawie nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 378 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, gdyż wnioskowana sprawa dotyczy kontroli podmiotu korzystającego ze środowiska. Zbigniew Jezioro wskazał obiekt do kontroli - warsztat samochodowy, podając stronę internetową Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie znajduje się wpis do działalności, dokonany przez T. S. na firmę [...]. Urząd ten posiada wygenerowany wydruk z CEIDG na dzień 29 lipca 2013 r. świadczący, że w dalszym ciągu jest zarejestrowana działalność gospodarcza na Firmę [...]. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Skawina Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie niewłaściwie skierował do organu gminy sprawę spalania odpadów przemysłowych oraz brak umowy na ich odbiór w firmie [...], twierdząc, że jest to zwykłe korzystanie ze środowiska. Przyjął błędne podstawy działania, takie jak: brak wywieszki dla działalności, która nie jest wymagana, brak przejawów prowadzonej działalności gospodarczej, wnioskodawca nie określił na czym przejawy miały polegać i co zostało ustalone w zakresie wstępnej kontroli, - pominięcie posiadanego przez [...] wpisu do CEIDG. W odpowiedzi na wniosek Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że skoro nie stwierdzono, aby podmiot, którego dotyczył wniosek spełniał znamiona podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Ochrony Środowiska – to Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Inspektora Ochrony Środowiska organem właściwym, posiadającym kompetencje do dokonywania kontroli ww. podmiotu, jest zgodnie z ustawą z dnia 13 maja 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., nr 391), wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a.) z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość o sporów kompetencyjnych. Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu właściwości tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis Warszawa, s. 94). Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale o indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Burmistrzem Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie uciążliwości spowodowanej spalaniem odpadów przemysłowych przez firmę [...] prowadzoną w budynku przy ul. [...] w Skawinie. Jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy w sprawie. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten, jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.) i dopiero, kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy także do organu, do którego sprawa została przekazana i który wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W sporze o właściwość, o rozstrzygnięcie, którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy tymi organami, co do przedmiotu tego sporu, nie może, więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego. Trudno bowiem mówić o sporze o właściwość kiedy Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i Burmistrz Miasta i Gminy Skawina nie ustaliły jednoznacznie, czy T. S. prowadzi działalność gospodarczą w budynku przy ul. [...] w Skawinie, a w związku z tym, czy jest podmiotem korzystającym ze środowiska zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, czy zgodnie z art. 378 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennych ustaleniach faktycznych należy ocenić, jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk, co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675). W związku z tym, że okoliczności sprawy na obecnym etapie nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy należy uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 30 września 2004 r., sygn. OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.