II OSK 1049/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1178/06 w sprawie ze skargi D. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę D. i J. L. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..], Nr [..], w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..] r., Nr [..], oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..], Nr [..]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał D. i J. L. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia części pawilonu handlowego na działce nr [..], przy ul. [..] we W., wskazując, że od zakończenia budowy nie upłynęło 5 lat, a więc nie ma możliwości zastosowania art. 49 wymienionej ustawy. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania wniesionego przez strony, w którym podnoszono, powołując się na zeznania świadków, że roboty budowlane zakończone zostały z 1997 r., i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznawania skargi D. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. sygn. II SA/Gd 1224/02 uchylił decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy dotyczące postępowania dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że na podstawie prawidłowo przeprowadzonych przez organ I instancji przesłuchań świadków i po uwzględnieniu zeznań świadków powołanych w odwołaniu przez skarżącą, ustalenia organów co do czasu zakończenia samowolnej inwestycji byłoby inne, zgodne z twierdzeniami skarżącej, co otworzyłoby jej drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Nadto, ustosunkowując się do podnoszonej w skardze okoliczności, iż rozbudowy dokonano z wykorzystaniem elementów budynków innych osób i obecnie rozbiórka nie jest możliwa bez naruszenia tych budynków, Sąd stwierdził, że oczywiste jest, iż nakaz rozbiórki mógł dotyczyć tylko tych części budynku, które zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę przez skarżącą i jej męża i nie obejmował w związku z tym części innych budynków wykorzystanych do rozbudowy. W uzasadnieniu także wskazano, by ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić zmiany stanu prawnego i wynikający z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) obowiązek stosowania art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu przewidującym legalizację samowoli. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [..] Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie pawilonu handlowego i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2006 r. określonych dokumentów. W pouczeniu do omawianego postanowienia poinformował, iż w przypadku spełnienia wyżej wskazanych warunków, zostanie ustalona opłata legalizacyjna w kwocie 375.000 zł. Decyzją z dnia [..], Nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., na art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał D. i J. L. rozbiórkę części pawilonu handlowego przy ul. [..] zlokalizowanego na działce nr [..] we W., stwierdzając, iż inwestorzy nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [..] . Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [..], Nr [..], [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut podniesiony w odwołaniu nie dotyczy zaskarżonej decyzji, lecz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [..], w którym pouczono strony o wysokości opłaty legalizacyjnej. Dlatego organ II instancji wyjaśnił, iż wysokość tejże opłaty wynika z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym nie zależy ona od uznania organu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D. i J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze podniesiono, że dokonanie rozbiórki ścian spowodowałoby naruszenie posiadania osób trzecich – prowadzących działalność handlową w sąsiednim pomieszczeniu oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżących, ponoszą oni konsekwencje wcześniejszych błędów popełnionych przez organ I instancji oraz w wyniku zmiany przepisów Prawa budowlanego, do której doszło w trakcie trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podnosząc również, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jego wydania, a konkretnie - z uwagi na treść art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r. - na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. Poza tym w ocenie organu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), tj. 11 lipca 2003 r., przedmiotowa dobudowa nie spełniała warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1178/06, uwzględniając skargę, wskazał, że organ II instancji trafnie zaznaczył w odpowiedzi na skargę, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były unormowania zawarte w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu na dzień 1 czerwca 2004 r., tj. na datę wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie bowiem z zawartym w art. 2 ust. 1 tejże ustawy przepisem przejściowym, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy niniejszej ustawy (z zastrzeżeniem art. 2-4 dotyczących innych aniżeli samowola budowlana kwestii). Przepis ten jednak na skutek orzeczenia Trybunał Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (opubl. w Dz. U. z dnia 25 października 2006 r., Nr 193, poz. 1430) utracił w zakresie określonym tymże orzeczeniem moc obowiązującą. W tak zaistniałych okolicznościach, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 145a k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych względów uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonego obowiązku, wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego winien, uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przeprowadzić postępowanie dowodowe pod kątem, zaistnienia przesłanek do legalizacji dokonanej przez skarżących samowoli budowlanej na gruncie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W związku z powyższym między innymi aktualne i wiążące stają się wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2005 r. sygn. II SA/Gd 1224/02 w części dotyczącej ustaleń odnośnie okresu wykonywania nielegalnej rozbudowy obiektu na działce nr 18/6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 3 i 4 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) i przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do nakazania rozbiórki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła, iż Sąd nie uwzględnił całokształtu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności przesłanek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Sprawa po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1224/02, prowadzona była ponownie i celem jej była legalizacja samowolnie wykonanych prac. Zdaniem skarżących, zalecenie Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku (str. 6 uzasadnienia) zostało praktycznie przez organy wykonane, poprzez nałożenie na inwestorów obowiązków legalizacyjnych. Zatem analiza całości prowadzonego postępowania i zebranych dowodów prowadzi do następujących wniosków, że inwestycja nie została zakończona pięć lat przed wszczęciem postępowania, a strona nie wykonała obowiązków celem doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do wzruszenia wyroku Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. . Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał w ogóle wykładni art. 48 ust. 3 i 4 w zw. z treścią art. 49 ust. 3 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.), ani też nie przyjął, że nie nastąpiły przesłanki do wykonania rozbiórki – a tak właśnie skonstruowano zarzut kasacyjny. Przeciwnie Sąd ten wskazał wyraźnie w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji trafnie zaznaczył w odpowiedzi na skargę, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były unormowania zawarte w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu na dzień 1 czerwca 2004 r., tj. na datę wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Decyzja ostateczna podlegająca kontroli Sądu Wojewódzkiego wydana została w dniu 26 września 2006 r. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ogłoszonym dnia 25 października 2006 r. w Dz. U. Nr 193, poz. 1430 1. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał uznał, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istotne znaczenie – z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości – mają sytuacje faktyczne lub prawne podmiotów zastane w danym momencie przez ustawodawcę, który zmienia przepisy prawa budowlanego. Sytuacje prawne wyodrębnione na podstawie określonych kryteriów i ukształtowane w sposób jednakowy na gruncie przepisów dotychczasowych, zastane przez prawodawcę, nie mogą być arbitralnie różnicowane przy okazji wprowadzania zmian prawodawczych. Spełnienie zaś przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast wprowadzona od 11 lipca 2003 r. regulacja uzależnia zwolnienie od opłaty legalizacyjnej od etapu procedury administracyjnej. W praktyce o zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej mogły zatem zadecydować rozmaite czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od woli zainteresowanych. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji (a także postanowienia wydanego w toku tej sprawy) nie była zatem błędna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, co zarzucono w skardze kasacyjnej, lecz stwierdzenie, iż przepisy, na podstawie których rozstrzygały organy administracyjne, w dacie orzekania przez Sąd Administracyjny, na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 utraciły w zakresie określonym tymże orzeczeniem moc obowiązującą Mając zatem na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.