I OSK 1611/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 481/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Wójta Gminy O. – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania J. K. zasiłku okresowego. W uzasadnieniu przytoczyło ustalenia stanu faktycznego. J. K. zamieszkuje samotnie w trzyizbowym mieszkaniu po zmarłych rodzicach, jest współwłaścicielką w 1/3 części gospodarstwa rolnego o pow. 2,59 ha (06955 ha przeliczeniowych), jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy od 23 stycznia 1998 r. Skarżąca nie pracowała i nie pracuje zawodowo, a ze świadczeń z pomocy społecznej korzysta od 1995 r. W chwili rozstrzygania przez organ administracji publicznej otrzymywała dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do 31 lipca 2007 r. w wysokości 24,06 zł oraz uzyskiwała dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony w sposób zryczałtowany na kwotę 47,61 zł. W okresie od kwietnia do września 2006 r. J. K. była zatrudniona w ramach prac społeczno-użytecznych w wymiarze 10 godzin tygodniowo. Ustalono, iż do złamania przez skarżącą ręki doszło w miejscu pracy, a obecnie jest ona osobą sprawną fizycznie i psychicznie. W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości zasadność przyznania J. K. świadczenia z pomocy społecznej. Spełnia ona wszystkie ustawowe warunki, od których zależy przyznanie pomocy pieniężnej. Rzeczywisty miesięczny dochód wnioskodawczyni wynosi 71,76 zł i nie przekracza ustawowego progu dochodu, który w przypadku osób samotnie gospodarujących wynosi 477 zł. Okolicznością uzasadniającą udzielenie pomocy społecznej jest w szczególności bezrobocie J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że zasiłek okresowy, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej m.in. z uwagi na długotrwałe bezrobocie, jeżeli jej dochód jest niższy od określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wysokość zasiłku okresowego ustala się w oparciu o zasady określone w art. 38 ust. 2, 3 i 4 przedmiotowej ustawy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej przedmiotowe świadczenie przyznaje się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a jej faktycznym dochodem, przy czym w 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 35% tej różnicy (art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Różnica pomiędzy rzeczywistym dochodem skarżącej, a wynikającym z ustawy o pomocy społecznej wynosi 405,24 zł, zaś 35% z tej kwoty to 121,57 zł. Oznacza to, że wysokość zasiłku okresowego należnego J. K. winna się mieścić w przedziale od 121,57 zł do 405,24 zł, a zatem zasiłek w kwocie 160 zł nie wykracza poza te granice. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego i czasu, na jaki zostanie przyznany pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej granice uznania administracyjnego wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4, w myśl którego potrzeby rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, przede wszystkim finansowych, pomocy społecznej. W ocenie organu administracji II instancji Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w O. przyznał wnioskodawczyni pomoc społeczną w wysokości adekwatnej do możliwości finansowych gminy. Na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych w 2007 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. dysponuje kwotą 60 000 zł. W styczniu 2007 r. przyznano zasiłki okresowe na 2 i 3 miesiące na łączną kwotę 3060 zł dla 15 rodzin, w których przebywa 40 osób. Przeciętna wysokość świadczenia wyniosła 70,50 zł. Z tytułu bezrobocia pomoc społeczną otrzymało 13 rodzin (30 osób), na kwotę 2560 zł, przy średniej wysokości zasiłku – 85,33 zł. J. K. od wielu lat objęta jest systematyczną pomocą społeczną i tylko w 2006 r. otrzymała świadczenia w formie zasiłków celowych i okresowych na kwotę 1170 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 481/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżącej przyznano zasiłek okresowy od stycznia do 28 lutego 2007 r. w wysokości 160 zł miesięcznie. Zasiłek okresowy jest jednym ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niesprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby samotnie gospodarującej wysokość zasiłku okresowego ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Ustawodawca zastrzegł także w art. 147 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy, iż w 2006 i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny stwierdzając, że na rzeczywisty dochód skarżącej składają się kwota dodatku mieszkaniowego – 24,06 zł oraz zryczałtowany dochód z gospodarstwa rolnego – 47,61 zł. Za tymi ustaleniami nie poszły jednak prawidłowe obliczenia, albowiem suma powyższych kwot wynosi 71,67 zł, a nie jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze 71,76 zł W ten sposób różnica pomiędzy rzeczywistym dochodem skarżącej, a wynikającym z ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynosi 405,33 zł, a nie 405.24 zł. Błędnie obliczono również minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2007 r., o której mowa w art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ 35% różnicy pomiędzy rzeczywistym dochodem skarżącej, a wynikającym z ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej to 141,87 zł (35% x 405,33 zł). Uchybienia te stanowią tzw. błąd subsumcji, czyli niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 147 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Podstawą uchylenia decyzji były jednak nie te naruszenia, a niezastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Regulując sposób obliczenia danej granicy wysokości zasiłku okresowego ustawodawca zdecydował, że kwota ta nie może być niższa niż 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 tej ustawy o pomocy społecznej), ale również, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W chwili wydawania zaskarżonej decyzji kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł, a dochód skarżącej 71,67 zł. Tym samym różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej dochodem to 405,33 zł. Przeprowadzenie prostego działania matematycznego w postaci wyliczenia 50% z kwoty 405,33 zł pozwala uzyskać kwotę 202,66 zł. To właśnie ta kwota stanowi dolną granicę wysokości zasiłku okresowego przysługującego J. K. Przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 160 zł miesięcznie stanowi naruszenie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wyrażające się w przyznaniu zasiłku poniżej jego minimalnej, dopuszczalnej wysokości. Sąd wskazał, że w sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo, ale organy administracji dopuściły się jednak naruszenia prawa materialnego przez błędne obliczenie dochodu skarżącej, różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem i minimalnej kwoty zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. art. 38 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, a przede wszystkim przez niezastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skutkiem naruszenia prawa materialnego było zaś przyznanie skarżącej zasiłku okresowego poniżej ustalonej przez ustawodawcę minimalnej kwoty zasiłku. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że norma tego przepisu ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy nie ma, 2) naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] wskutek błędnego przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy nie ma; – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Artykuł 38 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) reguluje przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku okresowego oraz ustalenia wysokości zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy "Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby". Według art. 147 ust. 3 pkt 1 tej ustawy "W 2006 i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi: w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby". Art. 38 ust. 3 pkt 1 ustanowił regułę ogólną minimalnej wysokości zasiłku okresowego: 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Od tej reguły ogólnej w przepisach przejściowych zostało wprowadzone rozwiązanie szczególne w art. 147 ust. 3 pkt 1 określające minimalną wysokość zasiłku okresowego. Wysokość zasiłku okresowego w art. 38 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy została określona w granicach maksymalnych i minimalnych. Art. 147 ust. 3 tej ustawy określił w 2006 i 2007 r. minimalną wysokość zasiłku okresowego. Zastosowanie tej regulacji szczególnej nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd powołał art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ale nie wyprowadził znaczenia tej regulacji szczególnej minimalnej wysokości zasiłku okresowego dla stosowania art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, ustanawiającego regułę ogólna wysokości minimalnej zasiłku okresowego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.