III SA/Kr 1002/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt SKO.ŚR/4111/587/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną przez K. M., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 17 maja 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/587/2022, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 4, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. 2019., poz. 1067), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. 2020. poz. 1031), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P. 2021. poz. 1021) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 marca 2022 r. skarżąca złożyła wniosek w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Pobiera emeryturę, której nie zamierza zawiesić, dopóki nie zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne. Podał, że zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie świadczenie nie może zostać przyznane. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach pieniężnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) oraz wyjaśniło, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek złożyła skarżąca sprawująca opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem. Kolegium ustaliło, że syn skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym uznano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ustalony stopień datuje się od 6 kwietnia 2011 r. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 11 czerwca 2021 r. wydano na stałe. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze lub dodatkowe źródło dochodu. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ust. 1a ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Wykładnia językowa cyt. przepisu nie budzi żadnych wątpliwości - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie mającej ustalone prawo do emerytury (renty czy też innych świadczeń wymienionych w tym przepisie). Przepis art. 17 ust 5 pkt. 1 lit a częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji RP Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK2/17, (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) od dnia 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc ale tylko w zakresie takim w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma częściowo zrekompensować osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmuje w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemożność uzyskania dochodu ze stosunku pracy lub prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast osoba sprawująca opiekę, pobierająca emeryturę lub inne świadczenie wymienione w omawianym przepisie posiada już zabezpieczenie finansowe, zatem jej wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje uzasadnienie. W ocenie Kolegium, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej może jedynie prowadzić do wniosku, że osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną mająca ustalone prawo do emerytury (renty) może dokonać wyboru pomiędzy prawem do emerytury (renty) a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest równoznaczny z koniecznością zawieszenia prawa do emerytury. W świetle regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych odnośnie zbiegu prawa do różnego rodzaju świadczeń (art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych) do zaaprobowania jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20). Zgodnie z ww. orzeczeniem emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt l lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłat, świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje od dnia zawieszenia emerytury, o ile osoba sprawująca opiekę spełnia pozostałe wymogi dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że skarżąca pobiera od dnia 1 września 2007 r. emeryturę. Przebywając na emeryturze od 15 lat i mając możliwość podjęcia zatrudnienia, gdyż opiekę nad synem sprawował mąż, który z tego tytułu pobierał wcześniejszą emeryturę, skarżącego tego nie uczyniła. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną lecz przysługuje osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. W ocenie Kolegium brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżąca, a koniecznością sprawowania opieki nad synem. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a także, że w przypadku pobierania emerytury (przy spełnieniu wszystkich przewidzianych przez ustawę o świadczeniach rodzinnych przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) jest możliwym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bez wcześniejszego zawieszenia emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że jej syn choruje na zespól (...), wymaga stałej opieki i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych i jest całkowicie niezdolny do podejmowania pracy. Wskazała, że opiekuje się synem, dlatego chciałaby z tego tytułu otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując z prawa do emerytury, która jest znacznie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle ust. 5 art. 17 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m. in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a ww. przepisu). Mając powyższe regulacje na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – matka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad synem, legitymującym się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym uznano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ustalony stopień datuje się od 6 kwietnia 2011 r. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 11 czerwca 2021 r. wydano na stałe. Podzielić należy stanowisko, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej może jedynie prowadzić do wniosku, iż osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną mająca ustalone prawo do emerytury (renty) może dokonać wyboru pomiędzy prawem do emerytury (renty) a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest równoznaczny z koniecznością zawieszenia prawa do emerytury. W świetle regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych odnośnie zbiegu prawa do różnego rodzaju świadczeń (art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych) do zaaprobowania jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20). Nie mniej jednak zwrócić należy uwagę, że przy istnieniu tego rodzaju przeszkody do przyznania żądanego świadczenia – jak posiadanie ustalonego prawa do emerytury i jej pobieranie - orzekające organy powinny najpierw ustalić w niniejszej sprawie, czy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem z uwzględnieniem jego stanu zdrowia i możliwości samodzielnej egzystencji w ramach badania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy lub innego rodzaju zatrudnienia, choćby w niewielkim rozmiarze czasu pracy, a opieką nad synem. Przy badaniu tej kwestii organy nie mogą również pominąć podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych, które winy zweryfikować, że syn choruje na (...) i wymaga, jak twierdzi skarżąca, stałej opieki i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jest całkowicie niezdolny do podejmowania pracy. W sytuacji, gdy postępowanie to wykaże, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, a jedyną ku temu przeszkodą będzie pobieranie przez nią emerytury, to wówczas organy powinny poinformować skarżącą w sposób wyraźny i nieskomplikowany, o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie emerytury, tłumacząc powody takiego stanu rzeczy, i uzależnić przyznanie przedmiotowego świadczenia od przedstawienia dowodu na wstrzymanie wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1726/21). Organy będą miały przy tym na względzie, aby ewentualne przejście skarżącej z systemu emerytalnego do systemu świadczeń rodzinnych było płynne, tak by skarżąca nie została pozostawiona bez należnego jej i niezbędnego do życia świadczenia nawet przez krótki okres czasu (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2810/20 na temat koordynacji działań organów). Wobec powyższego Sąd ocenił działania orzekających organów jako nieprawidłowe. Skierowanie zaś do skarżącej pisma procesowego z dnia 28 marca 2022 r. – zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz skorzystania z uprawnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (k. 25 akt administracyjnych), w którym poinformowano nie o konieczności zawieszenia pobierania emerytury z wytłumaczeniem zależności pomiędzy tą kwestią a przyznaniem prawa do przedmiotowego świadczenia, lecz jedynie o zaistnieniu tej negatywnej przesłanki – uznać należało za niewystarczające. Skarżąca mogła odnieść bowiem wrażenie, że organ nie może już "odejść" od swego stanowiska. W takim stanie rzeczy doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w zakresie ustalenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności tej sprawy – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Brak poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowiło naruszenia art. 9 k.p.a., zwłaszcza, że w świetle tego przepisu organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ma to również związek z tym, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, o czym stanowi art. 11 k.p.a. Wszystkie zaś te kwestie winny być zawarte w motywach wydanego rozstrzygnięcia, w myśl postanowień art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zatem, że orzekające organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych decyzji. Kolegium nie mogło więc skorzystać ze swych kompetencji, przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.