II OSK 548/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Powiatu Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1615/20 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2020 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1615/20 oddalił skargę Starosty Powiatu Z. (dalej także jako: starosta) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2020 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Postanowieniem tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) maja 2020 r., nakładające na Starostę Z. karę pieniężną w wysokości 6 500 złotych za 13 dni zwłoki w wydaniu decyzji z (...) stycznia 2020 r., nr (...), odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na posadowienie czterech tablic informacyjnych – billboardów w miejscowości Z., działka nr (...), obręb S. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę nastąpiła na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186, dalej: p.b). Zdaniem GINB termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 p.b., rozpoczął swój bieg, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), 4 października 2019 r. Postępowanie zakończyło się natomiast (...) stycznia 2020 r., tj. w dniu wydania decyzji nr (...), co oznacza, że trwało 117 dni. Od tak ustalonego okresu postępowania należało odjąć okresy podlegające odliczeniu (z uwzględnieniem art. 57 § 1 k.p.a.):, tj. od dnia wydania przez Starostę Z. postanowienia z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji budowlanej do dnia (...) stycznia 2020 r. tj. 39 dni. Inwestor nie uzupełnił braków. W związku z powyższymi ustaleniami, stwierdzono przekroczenie przez starostę terminu o 13 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w całości ustalenia GINB, zważył, że zgodnie z art. 35 ust. 8 p.b. do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie był kwestionowany sposób zakończenia postępowania, w ramach którego Starosta odmownie rozstrzygnął żądanie E. M. jako inwestora. Dyspozycją art. 35 ust. 6 p.b. objęta jest każda sprawa w przedmiocie pozwolenia na budowę, niezależnie od tego jaka jest treść ostatecznie wydanej decyzji. Działaniem objętym wskazaną sankcją pozostaje zatem również wydanie w terminie dłuższym niż 65 dni biegnącym od dnia złożenia wniosku decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będącej rozstrzygnięciem mieszczącym się w kategorii "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę". W świetle art. 35 ust. 6 p.b. termin 65 dni należy liczyć od dnia "złożenia wniosku" o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., albowiem skutecznym może być jedynie taki wniosek, który nie jest dotknięty wadami formalnymi uniemożliwiającymi wszczęcie i prowadzenie postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie inwestora, które nie jest dotknięte tego rodzaju wadami. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu takie cechy spełniał wniosek złożony przez E. M. o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego przedsięwzięcie polegające na budowie czterech tablic informacyjnych - billboardów na działce nr ew. (...). Z akt sprawy nie wynika, by ocena wniosku, który wpłynął do organu (...) października 2019 r., ze względu na obarczające go braki w terminie wskazanym w art. 33 ust. 6 p.b. spowodowała wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia i prowadziła następczo do pozostawienia go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zasadniczo tylko w takim przypadku można byłoby mówić o zaistnieniu niedopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach której termin wskazany w art. 35 ust. 6 p.b. nie mógł rozpocząć skutecznie biegu. W kontrolowanej sprawie w związku z zawiadomieniem przez Starostę Z. pismem z (...) października 2019 r. znak: (...) wszystkich stron (E. M., B. M., A. K.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powyższy termin skutecznie rozpoczął bieg i musiał być w tych warunkach uznany za kształtujący obowiązki organu, w tym także do zakończenia postępowania w terminie 65 dni. Zdaniem Sądu, niewadliwe jest ustalenie GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że fakt wydania przez Starostę Z. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowienia z (...) grudnia 2019 r. nr (...) wzywającego inwestora do uzupełnienia dokumentacji budowlanej nie stanowił o nierozpoczęciu w sprawie biegu terminu, ale o jego zawieszeniu na okres, w którym inwestor powinien zrealizować skierowane do niego wezwanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaaprobowano pogląd, zgodnie z którym konieczność podjęcia przez organ czynności określonych w art. 35 ust. 3 p.b. należy zaliczyć do opóźnienia spowodowanego z winy strony w rozumieniu art. 35 ust. 8 p.b. podlegającego wyłącznie "odliczeniu" od okresu trwania postępowania, nie mając wpływu na jego zainicjowanie w sprawie. Jeżeli organ dysponuje wnioskiem, to dopiero jego kontrola wiążąca się z wezwaniem inwestora do uzupełnienia jego braków może być postrzegana jako wystąpienie okoliczności wymienionej w art. 35 ust. 8 p.b. uzasadniającej wstrzymanie biegnącego terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Powiatu Z., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że 65 dniowy termin określony powyższym przepisem rozpoczął swój bieg w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 p.b. poprzez uznanie, że skarżący może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy wniosek nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa, c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 p.b. poprzez uznanie, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na posadowienie czterech tablic informacyjnych - billboardów w miejscowości Z., działka ewid. nr (...), obręb S., jest decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 1 p.b., d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 p.b. poprzez uznanie, że na podstawie wniosku złożonego przez inwestora - E. M., zam. ul. O. (...),(...) Z. było możliwe wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy Inwestor nie uzupełnił wniosku zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., a postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na posadowienie czterech tablic informacyjnych - billboardów w miejscowości Z., działka ewid. nr (...), obręb S., e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 6 p.b. poprzez uznanie, że opóźnienie w wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę jest objęte sankcją określoną w tym przepisie, f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 8 p.b. poprzez wskazanie, że organ był w zwłoce w sytuacji, gdy wyłącznie brak działania ze strony Inwestora spowodował przedłużanie postępowania, a w konsekwencji dorowadził do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na posadowienie czterech tablic informacyjnych. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację przedstawioną przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie wątpliwości budziła wykładnia art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., zgodnie z którym w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki. Ustawodawca używając wyrażenia "w sprawie pozwolenia na budowę" objął hipotezą przepisu każde postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę, w którym zapada merytoryczne rozstrzygnięcie w formie decyzji. Decyzją merytoryczną jest także odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie podkreślił, że w sprawie nie był kwestionowany sposób zakończenia postępowania. Wydanie decyzji negatywnej nie oznacza, że organ nie podlega terminowi określonemu w tym przepisie. Terminowe wydanie decyzji negatywnej jest równie istotne co pozytywnej, ponieważ umożliwia szybkie przeprowadzenie postępowania odwoławczego (zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia). Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zarzuty skargi wyrażone w skardze kasacyjnej w lit. od a do e są nietrafione, gdyż wykładnia art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. dokonana przez Sąd jest prawidłowa. W sprawie niesporne było, że Starosta słusznie wezwał inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 35 ust. 3 p.b. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że braki objęte dyspozycją art. 35 ust. 1 p.b. mają charakter materialny. Wystąpienie takich braków nie powoduje, że termin nie rozpoczyna biegu. Natomiast skutkiem ich nieuzupełnienia jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, która jest decyzją w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Rzeczą organu jest prawidłowe zorganizowanie postępowania, w tym sprawne wezwanie do usunięcia braków materialnych, aby mieć odpowiedni czas na rozpatrzenie sprawy po uzupełnieniu wymagań po myśli art. 35 ust. 3 p.b. Jednakże czas, w którym organ nie może merytorycznie rozpoznać sprawy, oczekując na uzupełnienie braków – po uprzednim wydaniu w tym przedmiocie postanowienia – jest okresem, o którym stanowi art. 35 ust. 8 p.b. Oznacza to, że ten okres należy odliczyć od terminu 65 dni, co również prawidłowo uwzględniono w sprawie. W związku z powyższym nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 35 ust. 8 p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną