IV SAB/Wr 82/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Y. V. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (Y. V.) wniosła - 9 lutego 2023 r. - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w związku ze sprawą z jej wniosku z 23 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniosła o: stwierdzenie przewlekłości postępowania i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od Wojewody na jej rzecz odszkodowania w kwocie 10.000 zł; skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym (bez przeprowadzania rozprawy). Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.). Uzasadniając strona podniosła m.in., że mimo iż złożyła komplet dokumentów Wojewoda nie wydał w sprawie decyzji, nie poinformował o terminie jej wydania, jak i nie wystosował pisma odnośnie braków w dokumentacji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po wniesieniu przez skarżącą skargi, Wojewoda - 7 lipca 2023 r. - wydał decyzję, mocą której udzielił jej wnioskowanego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Natomiast definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w tej sprawie mamy do czynienia z rozumianą jw. bezczynnością i przewlekłością organu. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP 23 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu); 24 marca 2021 r. organ wystąpił do odpowiednich służb o informacje o stronie skarżącej (9 kwietnia 2021 r. otrzymał odpowiedź); 6 sierpnia 2021 r. organ wystąpił do Straży Granicznej o weryfikację dokumentów skarżącej (odpowiedź otrzymał 20 stycznia 2022 r.); 1 lutego 2021 r. strona z własnej inicjatywy uzupełniła (uaktualniła) dokumentację; 8 września i 2 grudnia 2022 r. strona poprosiła o informacje o stanie sprawy i umożliwienie wglądu do akt sprawy (zrobienie notatek i zdjęć); 16 stycznia 2023 r. strona złożyła ponaglenie; 9 lutego 2023 r. strona wniosła skargę na przewlekłość i bezczynność Wojewody; pismem z 17 lutego 2023 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów; 7 lipca 2023 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, ew. dwóch miesięcy - podejmuje w sprawie pierwszą czynność po upływie 3 miesięcy, a kolejną 7 miesięcy od otrzymania wniosku, po czym nie robi w sprawie nic przez dalsze 18 miesięcy (licząc na dzień wniesienia niniejszej skargi), tj. kiedy sprawa winna być dawno już finalnie załatwiona, mając na uwadze ustawowy termin do jej załatwienia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że odpowiedź od Straży Granicznej organ otrzymał 20 stycznia 2022 r. i dalej nie robił w sprawie nic aż do 17 lutego 2023 r. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, naruszając przy tym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Powyższe Sąd orzekł (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał także (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikały wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w tej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji, nie będąc jednocześnie prawidłowo informowana o dacie załatwienia sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania przez Wojewodę decyzji z 7 lipca 2023 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością i przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej: będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie: jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłość, tj. zwalczania bezczynności i przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji). Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje zmiana stanu prawnego wprowadzona na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29 stycznia 2022 r.), gdyż bezczynność i przewlekłość organu powstała przed 29 stycznia 2022 r. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek skarżącej został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach wprowadzono - m.in. - terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości i bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP.