I OSK 1180/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 754/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. I SA/Wa 754/21 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 215 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art 31 ust. 3 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., przysługuje wyłącznie w odniesieniu do domu jednorodzinnego, podczas gdy z prawidłowej - prokonstytucyjnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 roku (SK 41/09) wykładni ww. przepisu uwzględniającej prawo do własności, prawo do słusznego odszkodowania, prawo do równości wobec prawa wynikać winno, że odszkodowanie przysługuje również za inne obiekty, które przeszły na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r.; b) art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 6, 7a, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako: "Dekret") w zw. z art. 2 i 7, 8 Konstytucji w zw. z art. 190 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, a polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. Warszawy z dnia [...] marca 1950 w przedmiocie przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (Wniosek dekretowy) po 62 latach, skutkuje przyjęciem, że przez ww. okres obowiązywania ww. decyzji nie wywoływała ona skutków prawnych, podczas gdy z prawidłowej - prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisów wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (P 46/13) uwzględniającej zasadę praworządności, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikać winno, że Skarżącemu przez ww. okres przysługiwały prawa z niej wynikające, posiadał status właściciela Budynku, a co za tym idzie utracił prawo jego własności po [...] kwietnia 1958 roku; c) art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszeniem prawa własności w myśl ww. przepisu skarżącego nie stanowiło w niniejszej sprawie przyznanie Skarżącemu na mocy decyzji przywracającej termin do złożenia Wniosku dekretowego: statusu właściciela statusu właściciela budynku posadowionego na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej poł. w Warszawie przy Al. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] , dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr WA1M/00516498/1 (dalej jako: "Budynek"); ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego Gruntu, a następnie stwierdzenie po 62 latach nieważności ww. decyzji i uznaniu, że wniosek dekretowy był spóźniony i skarżący nie nabył ww. uprawnień, podczas gdy naruszenie prawa własności w myśl ww. przepisu należy interpretować szeroko, może polegać na naruszeniu ogólnej zasady poszanowania mienia, pozbawieniu własności i ograniczeniu w korzystaniu z własności, przy czym pojęcie mienia odnosi się, zarówno do istniejącego mienia, jak i do wartości majątkowych, w tym także wierzytelności i roszczeń, w związku z którymi dana osoba może twierdzić, że ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji, a stan, w którym przez ponad pół wieku Skarżącemu przysługiwał status własności i ekspektatywa nabycia użytkowania wieczystego, a następnie po upływie terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie, stwierdzana jest nieważność decyzji nadająca ww. uprawnienia, poszanowaniem mienia nie jest. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na jej treść art. 7, 75, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji w sposób wszechstronny i pełny okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. czy Budynek mógł być wykorzystywany jako dom jednorodzinny. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu odszkodowania (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Wniesiono też o zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Alternatywnie wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019, poz. 2325) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 6, 7a, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 2 i 7, 8 Konstytucji w zw. z art. 190 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej jej zasadności we wskazanym zakresie upatruje w tym, że jak podnosi, przez okres obowiązywania (tj. od [...] marca 1950 r. do czasu stwierdzenia nieważności tej decyzji) skutki wywoływała decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do konieczności stosowania prokonstytucyjnej wykładni wskazanych przepisów, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Z argumentacją tą słusznie nie zgodził się Sąd Wojewódzki. Analizując pełen kontekst badanej sprawy należy wskazać, że zagadnienie znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 dla kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1950 r. było przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 marca 2016 r. sygn. I OSK 1307/14 NSA rozważając czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1950 r. wskazał, że pewną wskazówką, może być fragment uzasadnienia wyroku, w którym Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Dalej NSA wskazał, że rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad nie można tego uczynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, albowiem to te indywidualne charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zwrócono uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z dnia 22 marca 1950, którą przywrócono termin do złożenia wniosku z art. 7 Dekretu. A więc przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata decyzji. Skarga kasacyjna nie podważyła zatem skutecznie ustaleń zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, co do tego że własność spornego budynku przeszła na własność gminy miasta Warszawy z chwilą bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku dekretowego, co nastąpiło z dniem 25 maja 1949 r. W sprawie bezsporne pozostaje, że poprzednik prawny skarżącej uchybił dekretowemu terminowi, bowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do spornego gruntu złożył 8 listopada 1949 r. Fakt ten dokumentują akta sprawy. Skoro natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 października 1996 r. sygn. OPK 19/96 przywrócenie dotychczasowym właścicielom tych gruntów /lub ich następcom prawnym/, którzy nie złożyli wniosków w terminie, ich praw nie mogło nastąpić w drodze uruchomienia procesowej instytucji przywrócenia terminu, to efektu tego nie mógł przynieść również wydany w badanym przypadku, rażąco naruszający prawo akt administracyjny z [...] marca 1950 r., którym Prezydent m.st. Warszawy orzekł o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. I OSK 1307/14). Zważywszy na fakt, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie ustaleń Sądu Wojewódzkiego co do tego, że skarżący kasacyjnie utracił prawo własności budynku przed [...] kwietnia 1958 r., to niezasadnie również zasadności skargi kasacyjnej upatrywano w błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W takim bowiem przypadku kwestia wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. w kontekście wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Skarżący kasacyjnie naruszenia art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności upatruje w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego. Zauważyć jednak należy, iż wskazana decyzja z [...] marca 1950 r. dotyczyła przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego, a więc przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. został jedynie formalnie uzasadniony. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). W badanej sprawie takiego związku nie wykazano. Jednocześnie, zarzut naruszenia przepisów postępowania został w części wadliwie skonstruowany. Zarówno przepis art. 75, jak i art. 77 k.p.a. dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.